0000-0002-6319-1161 Diego Valdivieso[1][*]
Introducción
Como dispositivos esenciales para la organización de los gobiernos, las políticas públicas movilizan y, en cierta medida, también imponen identidades colectivas (Ramírez, 2010). Al clasificar a individuos específicos como destinatarios de políticas, tanto estas últimas como los programas focalizados que las descentralizan y hacen efectivas dinámicamente generan grupos de individuos, al movilizar categorías como ‘indígenas’. La entrega de beneficios y sanciones está determinada por la existencia de estas categorías. Los funcionarios públicos, aquellos que actúan como interfaz entre el Estado y los beneficiarios de sus prácticas focalizadas, son los encargados de operar a partir de las distinciones que estas categorías traen consigo. Así, las prácticas cotidianas emprendidas por estos funcionarios constituyen un escenario ideal para interrogar los procesos interpretativos y relacionales que tienen lugar a lo largo de la descentralización e implementación de programas estatales y para examinar su rol en la propagación y reformulación de categorías de inclusión/exclusión.
Basado en los datos obtenidos tras doce meses de trabajo de campo etnográfico llevado a cabo entre los años 2016 y 2017 en la zona central del archipiélago de Chiloé, en el sur de Chile, este artículo examina el efecto catalizador que las actividades de los funcionarios encargados de la implementación del Programa de Desarrollo Territorial Indígena (PDTI) -un programa estatal de extensión agrícola que busca fortalecer la producción de pequeños agricultores indígenas por medio de la transferencia de conocimiento y tecnología- tiene sobre la emergencia de nuevos arreglos territoriales e identitarios en las zonas donde operan. En el curso de las acciones emprendidas en nombre del PDTI, y a menudo de manera inconsciente, los funcionarios que operan mediante unidades comunales1 intervienen en la micropolítica local, y generan tensiones entre grupos o individuos al movilizar nuevas categorías identitarias que se combinan novedosamente con otras ya en circulación. Con sus prácticas burocráticas y decisiones administrativas, los funcionarios profundizan y modifican las diferencias que a menudo ya están presentes en el territorio. Por ejemplo, ser identificado como indio 2 o indígena por vivir en un sector específico ya era una realidad en muchos de los sectores donde hoy se implementa el programa. Sin embargo, la activación de las distinciones mediante las cuales opera el PDTI, y que se materializan en las actividades cotidianas de los funcionarios, formalizan, cristalizan y reformulan estas distinciones preexistentes y generalmente invisibilizadas.
Este particular foco de análisis es útil para identificar cómo las actividades llevadas a cabo por los funcionarios públicos en la primera línea de entrega de bienes públicos tienen profundas consecuencias en la forma en que se ensambla y experimenta la arena política local. Siguiendo a Mouffe (2005) y Spencer (1997, 2007), una "arena política" es un espacio, hecho efectivo dentro o fuera de los límites institucionales del Estado, donde los desacuerdos cotidianos se expresan y se experimentan. Esta definición permite poner el foco particularmente en el dominio de "quién obtiene qué" y en cómo las tensiones raciales y territoriales se entrelazan con las categorías de pertenencia que producen y movilizan los funcionarios y los usuarios3 de programas estatales como el PDTI.
Para cumplir este objetivo, el presente artículo nos traslada hasta la isla Quehui, una de las más de 40 que componen el archipiélago de Chiloé, y donde un grupo de agricultores williche4 que participan del PDTI tomó la decisión de abandonar la junta de vecinos de la cual eran miembros para formar una nueva. Este evento en particular nos permite observar cómo el establecimiento de grupos territoriales definidos por criterios burocráticos y administrativos puede reactivar y/o resignificar tensiones identitarias latentes. De igual manera, y dado que estas admiten reflexiones que tensionan las fronteras tradicionales existentes, la ejecución de una metodología de mapeo participativo en el marco de una actividad del programa en este mismo sector se aborda como uno de los momentos que gatillaron la decisión de formar una nueva junta de vecinos y de las tensiones que la acompañaron.
Según Pigg (1992), los programas de desarrollo -dentro de los cuales se puede incluir a los programas de extensión agrícola como el PDTI- a menudo tienen problemas para alcanzar sus objetivos explícitos (por ejemplo, un aumento de la productividad agrícola), pero con frecuencia tienen un gran éxito -generalmente inesperado- en la producción de cambios ideológicos mediante la imposición y asimilación local de categorías de desarrollo. En la isla Quehui, estas clasificaciones -arraigadas en las prácticas de los funcionarios públicos- generan el flujo de categorías identitarias y/o territoriales con consecuencias para las interacciones cotidianas entre los habitantes locales. En función de lo anterior, a lo largo de este artículo se abordan las siguientes preguntas: ¿cómo se experimentan y ejercen estas clasificaciones espaciales y de identidad a nivel local? ¿Cuál es el papel de programas de desarrollo local como el PDTI, y las interacciones que enmarcan y permiten, en los modos en que estas categorías alcanzan a los individuos y las comunidades, y en cómo se construyen y reformulan?
Identidades en flujo
La creciente conciencia de los pueblos indígenas sobre su propia identidad y posición en el entramado social es un proceso altamente mediado por una variedad de actores (Wade, 2010). Ratcliffe sugiere que "la cultura contemporánea y la economía política demuestran cómo otros factores globales o transnacionales tienen un rol en el proceso de etnicización" (2004, p. 30). Un ejemplo de esta influencia se encuentra en el modo en que las reformas neoliberales se llevaron a cabo en América Latina, principalmente durante los años ochenta y noventa, desmantelaron las instituciones estatales que en el pasado ofrecían un sistema basado en los "derechos de clase corporativos y de autonomía comunitaria" (Yashar, 1998, p. 32) dieron forma a una nueva configuración de relaciones sociales, criterios de pertenencia grupal y de autorrepresentación.
En América Latina, debido a los procesos político-económicos que tuvieron lugar en las últimas dos décadas del siglo XX, e influenciados por el lenguaje posmodernista y poscolonialista (Wade, 2010), las categorías de pertenencia utilizadas por las políticas públicas dieron un giro hacia las diferencias culturales, que implicaron reposicionar conceptos como "etnicidad" y abandonar parcialmente las identidades de clase.
Wade (2010) argumenta que la "cultura" más allá de sus múltiples significados y usos, está estrechamente relacionada con la etnicidad. La diferenciación étnica desarrolla y reproduce "geografías culturales" (imaginarios espaciales de origen y pertenencia que principalmente se refieren y evocan el lenguaje del lugar: ¿de dónde eres?), que las personas utilizan para hablar sobre la otredad y la mismidad. El autor afirma también que en períodos de intensa redefinición de límites (por ejemplo, debido a procesos de globalización y transnacionalización) y de colectividades sociales (por ejemplo, nuevas categorías de pertenencia o rediseño de ellas), las geografías culturales, como una categoría definitoria de la etnicidad, se convierten en una estrategia sobresaliente.
La idea de "grupos étnicos" (que incorpora a los pueblos indígenas) como "unidades portadoras de cultura" limitadas (grupos discretos de personas que comparten costumbres, valores, prácticas y comportamientos históricamente situados) estuvo, y en cierta medida todavía lo está, muy presente en las ciencias sociales y en la formulación de políticas públicas. Este tema ha generado un contexto que evita preguntas críticas sobre los factores significativos, locales y globales que están involucrados en la producción, emergencia y reproducción de estos grupos (Barth, 1998). Sin embargo, las ciencias sociales hoy comparten la noción de que la etnicidad y la identidad étnica son construcciones difíciles de abordar en la realidad debido a que se comprenden como procesos situacionales y dinámicos que dependen de "factores contemporáneos exógenos, tanto materiales como ideológicos" (Ratcliffe, 1996, p. 7). Dentro de estas fuerzas externas se encuentran las prácticas del Estado, las que, a partir de sus procesos de clasificación, tienden a generar y reproducir categorías raciales, étnicas y culturales (Skrentny, 2008). Así, por medio de sus prácticas clasificatorias, el Estado y su burocracia buscan estabilizar estas condiciones (de otro modo dinámicas) de inclusión y exclusión, que generan representaciones que son "precisas en lugar de plurales y aproximadas, basadas en el contenido en lugar de estructuralmente posicionadas, fijas en lugar de cambiantes" (Alexander, 2002, p. 78).
Las interacciones cotidianas entre el Estado chileno y los pueblos indígenas están definidas por mecanismos y criterios que determinan quién puede recibir bienes públicos focalizados en individuos o comunidades que cumplen los requisitos estipulados en la Ley Indígena (Ley N ° 19.253). Esta normativa, que actúa como un marco legal para el reconocimiento y la protección de lo que define y clasifica como los grupos étnicos indígenas de Chile, opera como la base para el surgimiento de políticas públicas y programas sociales que buscan promover el desarrollo de pueblos indígenas, sus culturas, familias y comunidades, tanto en áreas rurales como urbanas. En Chile, así como en otros países latinoamericanos, estas políticas son formuladas en función de, y reproducen, un modelo de gestión de la diferencia "cultural" conocido como multiculturalismo neoliberal.
En América Latina, el surgimiento y establecimiento de este modelo se debió en parte a la necesidad de desestabilizar y socavar las demandas políticas de los pueblos indígenas que amenazaban el proyecto neoliberal (Richards, 2013). Por lo tanto, surge como una solución para conciliar los derechos culturales diferenciados con los principios socioeconómicos del neoliberalismo, al tiempo que impone barreras para definir qué está y qué no está permitido en el marco de este modelo de interacción entre el Estado y la población indígena (Hale, 2005; Boccara, 2011; Richards, 2013). Así, en países como Chile, la legitimidad de los pueblos indígenas frente al Estado depende de si los primeros actúan de acuerdo con las normas instituidas por las políticas neoliberales (mecanismos de autorregulación, autogestión, acciones orientadas a metas, etc.). Este "indio permitido" (Hale, 2005; Postero, 2006; Richards, 2013) es aquel que realiza los trámites necesarios para obtener el "certificado de calidad indígena" que lo acredita como tal frente a los ojos del Estado5 y que acepta la presencia activa de este, encarnada en los funcionarios públicos de agencias descentralizadas y gobiernos locales, dentro de sus asuntos internos.
Ahora bien, y como demuestran Guiñazú, (2017, 2018) y Guiñazú Trentini y Ameghino (2019) en sus trabajos sobre la implementación de programas estatales de relevamiento territorial de comunidades indígenas en la Norpatagonia argentina, la participación de los indígenas está lejos de ser pasiva. En la reconstrucción práctica de estas políticas de reconocimiento multicultural se refleja su agencia política cuando tensionan, disputan y resignifican los intentos de normalización del Estado.
De este modo, la implementación del multiculturalismo neoliberal en contextos locales trae consigo la puesta en práctica de categorías de inclusión/exclusión y la injerencia del Estado en la arena política local, pero también propicia la emergencia de múltiples prácticas e intereses que tensionan y recontextualizan estas formas de normalización burocrática. En su trabajo con dos comunidades vecinas, el pueblo xoco y los quilombolas de Mocambo del noroeste de Brasil, French (2009) demuestra cómo los esfuerzos gubernamentales, en este caso mediante el reconocimiento legal, pueden convertirse con éxito en una de las principales fuerzas impulsoras de transformaciones en las prácticas culturales y de las identidades de los habitantes de un sector. Sin embargo, la autora también expone que la implementación de estas categorías propicia la emergencia de nuevas tensiones territoriales en sectores con límites porosos e identidades en conflicto.
De acuerdo con esta línea de atención etnográfica enfocada en los efectos -imprevistos- producidos por la implementación de políticas públicas, leyes y programas localizados que operan desde la lógica del multiculturalismo neoliberal en contextos locales, este artículo busca ahondar en sus alcances territoriales.
Confeccionando territorios
Siguiendo a Goemans (2006, p. 21), toda forma de territorialidad implica una forma de clasificación. Como resultado, los territorios no son solo artefactos administrativos vacíos, carentes de complejidad y consecuencias sociopolíticas, sino que, por el contrario, son mecanismos esenciales para el orden social y suelen reificar diferencias e identidades (Delaney, 2005). Teniendo esto en cuenta, este artículo no aborda los conceptos de territorio y territorialidad como dispositivos que reproducen límites ya existentes, sino que como una "estrategia humana para afectar, influir y controlar" (Sack, 1986, p. 2). Esta práctica clasificatoria de espacialización es utilizada estratégicamente por el Estado para relacionarse con las comunidades, brindar beneficios, imponer sanciones y distribuir información, para garantizar cierto grado de presencia por medio de agencias localizadas.
Los formuladores de políticas públicas y aquellos a cargo de la ejecución de programas estatales generan clasificaciones espaciales y reconocen otras preexistentes para una implementación más eficiente, ya que delimitan territorios para abordarlos de una manera más efectiva y focalizada. Sin embargo, estas estrategias territoriales usualmente "tienen un impacto empírico cuando se hacen efectivas" (Shields, 2013, p. 261). La producción de límites gatilla distinciones entre grupos e influye, con el tiempo, en el surgimiento de nuevas identidades y/o restructura viejas diferencias a partir de un nuevo lenguaje de pertenencia e identidad. Estas tensiones entre identidades territoriales pueden ser, por lo tanto, producto de divisiones administrativas y geográficas que traen como consecuencia respuestas afectivas y significaciones imprevistas.
Las divisiones ya no son solo líneas en un mapa o estrategias para la entrega de beneficios gubernamentales, sino un ejemplo de cómo las prácticas estatales pueden interferir en la generación de identidades territoriales (Storey, 2001). Por lo tanto, estos territorios muchas veces son el resultado de interacciones continuas entre iniciativas generadas "desde arriba" y prácticas y experiencias locales (Antonsich, 2011). Así, estas clasificaciones son reforzadas por el Estado y sus agencias locales, y, al mismo tiempo, son experimentadas por las comunidades que coexisten dentro de estas divisiones. Esto genera una idea de "localidad" que se basa en la construcción de un 'otro' que es diferente de los que habitan este territorio recién definido (Lovell, 1998). Este tipo de fenómeno alcanza otro nivel de complejidad cuando estas divisiones artificiales se superponen con diferencias preexistentes y percibidas.
El Estado refuerza estas divisiones a nivel local al estimular la formación de organizaciones comunitarias que defienden y velan por los intereses de los habitantes locales de territorios definidos, y desempeña así un papel fundamental en la creación y promoción de una identidad territorial (Storey, 2001). En Chile, las juntas de vecinos son un claro ejemplo de una organización comunitaria respaldada por políticas estatales y que operan en estrecha relación con las municipalidades. Debido a que buscan promover la integración, participación y desarrollo de los residentes de una localidad, sus actividades tienden a abordar los problemas o beneficios identificados por ellos, lo que a su vez genera un discurso de pertenencia local y propósito compartido.
Reformando y formalizando diferencias existentes
"Queríamos discutir algo con ustedes", dijo Doña Ester,6 la representante de los usuarios del grupo PDTI de El Estero, a Jorge, el coordinador del equipo a cargo de la implementación del programa en la municipalidad de Castro y a los otros miembros del equipo.
Queríamos pedir su ayuda para crear nuestra propia junta de vecinos para poder separarnos de Los Ángeles. Hemos estado hablando y la verdad es que queremos cambiar las cosas. Nosotros trabajamos bien juntos, sabemos lo que necesitamos y con la ayuda de ustedes podríamos hacerlo (nota de campo, El Estero, marzo 2017).
Cuando terminó esta intervención, las voces de apoyo de otros miembros del grupo que participaban en la reunión -desordenada pero inequívocamente- se hicieron oír.
Aquel día, se llevó a cabo una metodología participativa conocida como "mapas parlantes". La actividad consistía en que los usuarios del programa (y los familiares que quisieran participar) reflexionaran sobre su territorio, primero abordando el pasado de este, luego describiendo su situación actual, y finalmente imaginando el futuro que deseaban. En cada etapa, los participantes debían dibujar su sector en un pliegue de cartulina, uno para cada tiempo, incluyendo los elementos que consideraran relevantes mientras eran motivados por una pauta de preguntas semiestructuradas. Por mandato del Instituto de Desarrollo Agropecuario (INDAP), entidad gubernamental de la cual depende el PDTI, los equipos tenían que implementar esta metodología en cada sector donde llevaban a cabo sus labores de extensión agrícola con el objetivo de capturar gráficamente la percepción de los usuarios sobre su sector, identificar sus problemas, evaluar el progreso y los cambios y planificar acciones futuras. Posteriormente, y según lo previsto, los resultados de la implementación de esta metodología se utilizaron como insumo principal para la producción de una estrategia de desarrollo específica para cada territorio.
Junto con Los Ángeles, San Miguel, Camahue y Peldehue, El Estero es uno de los cinco grupos o unidades territoriales determinadas por el PDTI para trabajar con los agricultores williche que habitan y trabajan en la isla Quehui. Al crear estos grupos, los funcionarios del PDTI canalizan la difusión de información y conocimiento (asesoramiento técnico) y la reubicación de recursos, a la vez que identifican problemas y posibles soluciones de acuerdo con las particularidades de cada territorio.
Aunque el grupo del sector El Estero fue formado por los funcionarios del PDTI, esto no significa que el territorio careciera de una denominación histórica ni que sus habitantes, y los habitantes de la isla, no hayan adscrito características específicas y diferenciadoras al sector. Por el contrario, antes de la llegada del programa y, por lo tanto, de la creación de un grupo que incluyera a los agricultores indígena de ese sector, los isleños ya se referían al área como "El Estero". El nombre proviene del estero Pindo, un canal estrecho de agua de mar que se adentra al corazón de la isla. Aunque colindar con una importante parte del estuario pareciera ser el elemento geográfico más llamativo del sector, esta área también incluye un territorio montañoso que se extiende hacia el este. En esta parte de la isla es donde viven y trabajan la mayoría de los usuarios de El Estero.
Debido a su proximidad y conexiones, desde 1990, los habitantes de El Estero son miembros de la Junta de Vecinos de Los Ángeles (figura 1). Hasta el día de hoy, y a diferencia de los otros cuatro sectores en los que los isleños y el PDTI dividen la isla, los habitantes de El Estero son los únicos que no tienen su propia asociación. Esto implica que cada vez que son convocados por alguna autoridad (y algunas veces, por los funcionarios del PDTI), deben viajar al edificio de la junta de vecinos que se ubica en el centro del pueblo de Los Ángeles - el asentamiento más importante y afluente de la isla.
Figura 1
Los Ángeles y El Estero [Fuente: Desarrollado por Tamara Salinas-Cohn basado en Google Earth]
Por el contrario, El Estero es uno de los sectores más pobres de Quehui. El acceso a camionetas o la posibilidad de pagar un flete (servicio informal en el que se le paga a un vecino propietario de un medio de transporte para movilizarse en la isla) es poco común, lo que significa que los habitantes del sector deben caminar aproximadamente 40 minutos para llegar a la sede de la asociación. Sin embargo, lo que ellos identifican como una de las consecuencias más importantes de no tener su propia junta de vecinos no dice relación con esta desconexión espacial, sino con que sus problemas específicos (por ejemplo, falta de agua o infraestructura) se diluyen, y a menudo se invisibilizan, cuando son puestos junto a los requerimientos y/o problemas de los habitantes de Los Ángeles.
Tener una junta de vecinos brinda la posibilidad de solicitar fondos públicos para abordar algunas de las deficiencias identificadas por los residentes locales. Por lo tanto, si la postulación a este tipo de fondos fuese exitosa, los vecinos del sector obtendrían recursos para proyectos relacionados con infraestructura, equipamiento de espacios públicos, eficiencia energética, reciclaje, cuidado del agua, reforestación y educación ambiental, entre otros. Existen licitaciones públicas financiadas por entidades como los gobiernos regionales y diferentes ministerios que abordan cada una de estas categorías y a las cuales, como organizaciones comunitarias territoriales, las juntas de vecinos tienen derecho a postular de manera autónoma.
Además, muchas inversiones públicas identifican a las juntas de vecinos como sus beneficiarios y las abordan como actores relevantes cuando desarrollan proyectos de infraestructura. Bajo este esquema, Los Ángeles se ha beneficiado de la construcción de una explanada, con espacio para tráfico de vehículos, aceras y estacionamientos, así como de un refugio para esperar el transporte marítimo, instalación de luminaria pública a partir de energía eólica y solar, y una rampa de conectividad que facilita la conexión con la ciudad de Castro, la capital de la provincia. Asimismo, Los Ángeles cuenta con un Comité de Agua Potable Rural (APR) que administra, opera y mantiene el servicio de agua potable construido por el Ministerio de Obras Públicas. Aunque este comité está, en papel, vinculado a la junta de vecinos, su área de irrigación no incluye a El Estero. Además, los servicios municipales, las actividades turísticas y políticas, así como la escuela con la mejor infraestructura y los minimercados mejor abastecidos se encuentran o se desarrollan en Los Ángeles. En contraste, los habitantes de El Estero acceden al agua por medio de manantiales y pozos; no tienen su propia escuela, por lo que deben viajar a la escuela de Los Ángeles; tienen algunas tiendas de abarrotes con abastecimiento irregular y su conectividad con Castro y otros sectores de la Isla Grande de Chiloé están mediados por la rampa ubicada en Los Ángeles.
Esta notoria diferencia material, añadida a la discriminación racial y a un sentimiento de subordinación histórica -alimentada por la concentración de la población mestiza en Los Ángeles y una alta concentración de familias indígenas en El Estero- dieron forma al escenario necesario para empezar a discutir la formación de una nueva junta de vecinos. Sin embargo, este proceso fue activado y en cierta medida facilitado por la influencia del PDTI y de las prácticas cotidianas de quienes lo ejecutan en el territorio. En este caso, fue posibilitado tanto por la implementación de un enfoque territorial basado en criterios de eficiencia como por la utilización de categorías identitarias validadas y normalizadas por la burocracia estatal. Como desarrollaré en la siguiente sección, mediante la generación de grupos con un vínculo territorial, los funcionarios gatillaron la emergencia o reformulación de categorías de pertenencia basadas en dicotomías fluidas y contingentes de inclusión/exclusión.
Dibujando fronteras
La primera instrucción proporcionada por los moderadores de los mapas parlantes, entre los que yo estaba incluido, fue dibujar los límites de su sector en una cartulina que ya tenía impresa el contorno de la isla (figura 2). En la planificación inicial, proyectamos que cada grupo (generalmente compuesto de 6 a 8 usuarios y/o sus familiares) debería tardar un par de minutos en esta primera etapa. Para los funcionarios, ya familiarizados con un enfoque espacial basado en mapas y fronteras fijas, delimitar el sector aparecía como una tarea sencilla. Para nuestra sorpresa, una acción que en la planificación no debería haber tomado más de dos minutos, en algunos grupos tomó más de 10. Lo que no consideramos fue que la experiencia de ver la isla desde arriba podía constituir un desafío para algunos de los participantes, especialmente para los más longevos, quienes necesitaron varias explicaciones prácticas para lograr ubicarse en el mapa.
Figura 2
"Mapa parlante" del sector El Estero [Fuente: foto del autor con autorización del PDTI - Castro]
"Estamos aquí", dijo Bruno, uno de los funcionarios del programa que estaba actuando como moderador en uno de los grupos, mientras marcaba un punto en el mapa. "Su casa debería estar cerca de este punto" (nota de campo, El Estero, enero 2017), continuó, mientras dibujaba un círculo donde debería estar el terreno y la casa de don Jorge, un agricultor mayor que todavía no parecía convencido. Después de varios ejemplos de este tipo, y dado que los otros participantes lograron situarse en el mapa al ubicar otros hitos locales, don Jorge y el grupo pudieron iniciar la demarcación del sector. Sin embargo, en esta etapa nos enfrentamos a un nuevo desafío. Aunque el PDTI funciona a partir de la delimitación territorial de los grupos y, por lo tanto, los funcionarios saben dónde comienzan, dónde terminan y qué usuario habita en cada sector, los participantes de la actividad, por otro lado, hicieron uso de otros criterios para trazar la línea de demarcación. Los límites con los sectores al oeste (San Miguel y Camahue) y al este (Peldehue) eran bastante claros, pero la línea divisoria con Los Ángeles, al norte, fue un tema de discusión. La línea temblorosa luchaba entre seguir el enfoque pragmático de los funcionarios que, mientras moderaban los grupos, también influían en algunas de las decisiones tomadas, y los vínculos históricos y de parentesco reconocidos por los usuarios. ¿Cómo dejar fuera del sector a un miembro de la familia? ¿Por qué incluir a alguien que no participa en el programa y que tiene vínculos claros con Los Ángeles? Finalmente, la impaciencia de los más jóvenes prevaleció y se terminó trazando una línea que dejó a muy pocos satisfechos.
Harvey, basándose en su análisis de la relación entre los sistemas de infraestructura y las prácticas de territorialización en Perú, argumenta que cuando "las fronteras de inclusión y exclusión no coinciden con los bordes de un territorio demarcado" (2012, p. 78) un lenguaje topológico que incorpora los efectos relacionales de las interacciones sociales se vuelve útil. Este lenguaje permitiría cuestionar las nociones que entienden las relaciones de poder como proporcionales, acotadas y espacialmente estables. De este modo, esta sensibilidad topológica proporciona el alcance y el lenguaje necesarios para desafiar un enfoque topográfico al territorio que se basa en mediciones y métricas (Allen, 2011). La dificultad de dibujar un límite claro entre dos sectores es un ejemplo de cómo estos dos enfoques se entrecruzan e interactúan. Las divisiones administrativas basadas en un razonamiento gerencial y burocrático dependen de la existencia de límites territoriales claros; por lo tanto, descansan en una comprensión topográfica del territorio. Sin embargo, quienes participaron en la construcción de este mapa parlante incorporaron nuevas relaciones y significados en su delimitación, y así desafiaron el enfoque topográfico al usar criterios de inclusión/exclusión más fluidos y permeables. Este ejercicio permitió observar el proceso imaginativo involucrado en la creación de fronteras, vinculadas especialmente en el surgimiento de prácticas clasificatorias que determinan quién pertenece a un territorio y quién no (Brighenti, 2010).
Brighenti (2010) llama nuestra atención sobre cuatro preguntas relacionadas con la creación de límites: quién dibuja, referido a los agentes que realizan esta actividad; cómo se realiza el dibujo, que busca identificar las tecnologías utilizadas en el proceso; qué tipo de dibujo se está haciendo, para describir las diferentes aplicaciones y expresiones que puede adoptar un territorio; y por qué se está realizando el dibujo, que identifica las cualidades que deben inscribirse en el territorio. A su vez, y teniendo en cuenta lo que presencié durante los mapas parlantes y en varias reuniones e interacciones posteriores, me parece relevante enfatizar la primera y la última pregunta: quién y por qué.
Los agentes involucrados en la actividad fueron tanto los participantes como los funcionarios del PDTI. Juntos, trazaron los límites, negociando sus interpretaciones y comprensiones del sector. En esa interacción, las categorías de pertenencia territorial fueron reconstruidas y manejadas por ambos actores, a fin de dar sentido a la dirección del trazado de la línea. En consecuencia, también se establecieron criterios de pertenencia, inclusión y reconocimiento al discutir quién debería quedar dentro o fuera del límite en construcción.
Además, esta negociación arrojó luz sobre la pregunta por qué. Para los funcionarios, era necesario producir estos mapas para obtener información sobre el sector y posteriormente diseñar el plan de desarrollo estratégico requerido por INDAP. Para ellos, el mapa era inequívoco y sus límites ya habían sido establecidos en la oficina para operar en el territorio de manera efectiva, lo que permitiría la entrega de beneficios y la circulación de información de una manera eficiente. Los funcionarios operaban como si el territorio, representado en el mapa, fuese un objeto estable que necesitaba ser llenado con elementos del pasado, presente y futuro.
Como Brighenti (2010) afirma, "los proyectos y planes transforman los territorios en recursos" (p. 66), y el PDTI, ya sea a partir de sus actividades en terreno como por medio de sus decisiones burocráticas desde la oficina, opera activamente bajo esta lógica. Ahora bien, al abordarlos como recursos, y al obviar su dimensión afectiva y relacional, los funcionarios no consideraron que los territorios desempeñan un papel central en la producción y/o movilización de categorías de pertenencia y formación de identidad.
La dimensión relacional de la territorialidad identificada por Sack (1986), Brighenti (2010) y Raffestin (2012) se hizo evidente cuando los participantes, en su mayoría usuarios del programa, inscribieron su propia lógica en la creación de límites. Aunque la razón tras su participación se explica principalmente por el carácter obligatorio de la actividad, sus propias motivaciones se activaron durante el proceso, a veces en conflicto con los intereses y expectativas de los funcionarios. El proceso de dibujar los límites del sector trajo consigo negociaciones, la aplicación de criterios de inclusión/exclusión y la problematización de categorías de pertenencia, pero también reforzó los vínculos afectivos entre identidad y territorio que ya existía entre los vecinos de El Estero. Esto facilitó la discusión que se reproduce a continuación.
Como moderador de uno de los grupos, me di cuenta de que, mientras hablaban sobre sus problemas actuales y proyectaban su futuro deseado, los participantes destacaban la necesidad de separarse del sector Los Ángeles. Esto fue aun más evidente cuando llegamos a la última etapa de la metodología: cada grupo debía presentar sus mapas, y colgar la cartulina en una de las paredes de la bodega que uno de los usuarios solía facilitar para realizar las reuniones del PDTI, y resumir sus principales conclusiones. En todos los mapas con dibujos que graficaban el futuro deseado, había un edificio ubicado en el centro del sector delimitado. Este edificio, dibujado con marcadores de pizarra, estaba etiquetado como "junta de vecinos". Al finalizar la actividad, esta reiteración no pasó desapercibida y un anciano sentado en el fondo de la bodega alzó la voz y resumió el sentimiento general:
Si nos ponemos a pensar, la mayoría de los miembros y la mayoría de los que participan en las reuniones de la junta de vecinos [en Los Ángeles] son de aquí, de El Estero. ¿Para qué? ¡Todo el dinero que entra y la mayoría de los proyectos se quedan allá! Nos llega poco o nada. Tenemos nuestros propios problemas, pero si continuamos así, no vamos a poder solucionarlos. (nota de campo, El Estero, enero 2017)
Un par de meses después, durante una entrevista que le realicé a doña Ester, la presidenta del grupo PDTI de El Estero, esta tensión volvió a aparecer. Cuando le pedí que se presentara, y sin provocación alguna, ella respondió:
E: Yo soy de Los Ángeles, pero de un sector anexo, de El Estero. La verdad es que nosotros queremos independizarnos, crear un sector separado, una junta de vecinos aparte. D: ¿Por qué quieren eso? E: Siempre ha habido una división y esa división siempre va a existir. Somos dos sectores diferentes. Puedes ver cómo funciona esta división cuando se traen proyectos. Todos los proyectos que vienen, todos se quedan ahí abajo. Porque si tienen algo por lo que luchar, van a luchar por sus propios intereses, nada más. Hace años, tenían un generador de energía que daba electricidad durante unas pocas horas al día. Nadie nos preguntó si necesitábamos uno y, por supuesto, ¡lo necesitábamos! También tienen un comité de agua rural ¿y nosotros? ¡Nada! Siempre nos han dejado de lado, principalmente por la distancia, pero también porque no piensan en nosotros. Antes se escuchaban cosas, hoy no se ve tanto, pero antes había discriminación porque nos consideran indios. Si un niño de nuestro sector iba a jugar allá, siempre lo molestaban. Hoy las cosas han cambiado un poco, pero todavía hay diferencias, y es por eso que un día nos juntamos, y dijimos: ¿por qué no vamos a poder independizarnos y trabajar para nuestro propio sector? (transcripción entrevista, El Estero, mayo 2017)
Como lo demuestra este relato, dentro de las razones principales para seguir adelante con la separación de los sectores se esgrime la falta de representación y la subordinación histórica. Los funcionarios del PDTI estaban al tanto de estos reclamos y, en lugar de tratar de disuadirlos, Jorge y los demás prometieron ayudar.
Como se indicó anteriormente, El Estero tenía su propia identidad territorial antes de la llegada del PDTI. Sin embargo, tanto los funcionarios como los usuarios, utilizando un enfoque topográfico y topológico respectivamente, reconocieron que la creación del grupo de El Estero había facilitado el resurgimiento y la reorganización de límites preexistentes. Este proceso fue posibilitado por la activación de discursos de pertenencia e identidad que resaltaron la subordinación histórica de los habitantes de El Estero a los de Los Ángeles. Por lo tanto, la posibilidad de formar la Junta de Vecinos de El Estero y la consecuente pérdida de miembros de la junta de Los Ángeles activó una serie de tensiones entre los habitantes de El Estero, Los Ángeles y, por supuesto, los funcionarios.
Un día, mientras pasaba tiempo en las oficinas del PDTI en Castro, el teléfono de Jorge comenzó a vibrar con insistencia. Después de un par de minutos, apartó la mirada de la pantalla del computador y dirigió su atención a los mensajes que estaba recibiendo. Mientras deslizaba su dedo por la pantalla, leyendo los mensajes, lo vi fruncir el ceño. Los mensajes eran de Bruno. En ellos le contaba a Jorge que don Camilo, el nuevo presidente de la Junta de Vecinos de Los Ángeles, estaba criticándolo frente a otros isleños. Un par de días antes, don Camilo se había enterado de que el PDTI había comprometido su ayuda a los usuarios de El Estero para iniciar el proceso de formación de su propia junta de vecinos. Tras conocer esta información, le solicitó a Jorge que participara en una reunión donde discutirían las repercusiones que esta separación podría causarle a Los Ángeles. Como respuesta a esta invitación, Jorge le solicitó que le enviara una carta de invitación formal para asistir a la reunión que tomaría lugar un día domingo, enfatizando que se le estaba pidiendo participar en su rol de funcionario público. Con esta carta, Jorge podría solicitar un viático y no tendría que incurrir en gastos personales para viajar a la isla durante un fin de semana. Como la carta no llegó, Jorge decidió no asistir a la reunión, lo que generó la molestia de los líderes de la junta de vecinos, quienes vieron este rechazo como una clara señal de las intenciones del PDTI de facilitar la formación de la junta de vecinos de El Estero.
En una visita posterior a la isla, presencié cómo don Camilo le reprochaba a Jorge su ausencia en la reunión, lo que revelaba que no iban a facilitar la creación de otra junta vecinal. El principal argumento ofrecido por don Camilo fue que la pérdida de miembros dañaría a Los Ángeles, ya que causaría la pérdida o división de posibles recursos que potencialmente podrían invertirse en el sector. Del mismo modo, algunos de mis entrevistados de Los Ángeles criticaron el rol de los funcionarios en el desarrollo de este proyecto. El apoyo del PDTI a la división del sector se planteó como evidencia de la influencia que los funcionarios estaban ejerciendo sobre los habitantes de El Estero. "¡Sería una estupidez! Esto nos hará daño a todos si sucede", me dijo doña Celeste, una agricultora de Los Ángeles cuando le pregunté qué pasaría si la asociación de El Estero lograba formarse. Para ella, estaba claro: "todos deberían remar para el mismo lado".
Aunque la formación de esta nueva junta de vecinos no reconfiguraría los grupos PDTI ya en operación, los usuarios de Los Ángeles se sentían amenazados por la posibilidad de perder el acceso a otros fondos de financiamiento y la potencial pérdida de inversión pública. Como nuevo actor político local, El Estero y sus habitantes serían vistos como un nuevo destino de inversión en infraestructura pública y como potenciales beneficiarios de recursos y proyectos financiados por distintas agencias del Estado. Esto implicaría una mayor competencia para Los Ángeles y podría relegar al sector en términos territoriales (como un sitio para la inversión pública) y demográficos (como población vulnerable y lugar para la asignación de recursos individuales y comunitarios).
Sin embargo, lo que los habitantes de Los Ángeles -especialmente de aquellos que residen en el centro del pueblo y que participan activamente en la junta de vecinos- no estaban considerando eran las dimensiones tanto raciales como históricas que daban sustento a las aspiraciones de los vecinos de El Estero. Los habitantes de Los Ángeles ignoraban, consciente o inconscientemente, las razones estructurales por las cuales los habitantes de El Estero querían su propia junta de vecinos. Por otro lado, los habitantes de El Estero hacían evidente la situación de desventaja en la que se encontraban al evaluar tanto el estado actual de sus condiciones materiales en comparación con los de Los Ángeles como sus experiencias de discriminación y subordinación.
La distinción entre el enfoque topográfico y el topológico permite reflexionar sobre el papel de la creación de límites en la movilización (o estabilización) de categorías identitarias. El enfoque topográfico utilizado por los funcionarios permite la inscripción de identidades estables. Sin embargo, este proceso no es inequívoco y puede ser el resultado de diversas intersecciones afectivas. Aunque los funcionarios eran conscientes del aspecto relacional y social del territorio -es decir, sabían sobre las conexiones y disputas familiares o entre vecinos-, su enfoque territorial estático es un ejemplo de cómo estas categorías de pertenencia se producen y reproducen por medio de prácticas de gestión basadas en un principio de eficiencia y gestión burocrática.
El caso de El Estero ilustra cómo estos procesos se materializan y experimentan a nivel local. Debido a la operación del programa y a las prácticas cotidianas de los funcionarios, el sector se ha delimitado y estabilizado como una comunidad definida compuesta principalmente por familias que incorporan, dentro de sus filas, a usuarios del PDTI. Debido a esto, los habitantes de El Estero son abordados por este organismo bajo la lógica de desarrollo establecida por el programa y por el sistema de inclusión determinado por el multiculturalismo neoliberal. Así, los habitantes de El Estero se clasifican como beneficiarios y se definen por la categoría "indígena". El trazado de límites llevado a cabo por los funcionarios para abordar el territorio y los usuarios del programa de una manera más práctica y eficiente hizo evidente estas clasificaciones, y generó superposiciones y nuevas conexiones entre categorías identitarias preexistentes.
Pertenecer a El Estero está, de una u otra manera, entrelazado con dos categorías de pertenencia que se entrecruzan: ser indígena y ser un usuario del PDTI. Debido a esa superposición, las categorías históricamente movilizadas para discriminar racialmente a los habitantes de este sector están experimentando un proceso de resignificación. Ser un habitante de El Estero solía estar -y en cierta medida todavía lo está- asociado con ser indígena; hoy, debido a que una persona indígena es elegible para ser usuario del PDTI, sus habitantes están principalmente vinculados al programa, lo cual genera una conexión entre ser de El Estero, ser indígena y ser un usuario del PDTI. Por lo tanto, la distinción "indígena"/"no indígena" hoy también se expresa por medio de la distinción "usuario del PDTI"/"no usuario". De este modo, las consecuencias de esta nueva territorialización (definida como el acto de delimitar, fijar y enmarcar), que trae consigo nuevas categorías de pertenencia e inscripción, no ha terminado con la circulación de prácticas y discursos racializados. A pesar de que algunos de los habitantes de Los Ángeles se autoidentifican como indígenas y participan en el PDTI de su sector, las categorías de exclusión e inclusión que continúan siendo movilizadas están relacionadas con ser o no ser indígena. Sin embargo, debido a la influencia del programa en el territorio, esta distinción asume un nuevo lenguaje: pertenecer o no al PDTI.
A modo de cierre
Este artículo describe el papel clave que cumplen los funcionarios públicos en la primera línea de implementación de políticas públicas en la aplicación de clasificaciones identitarias y territoriales que determinan quién accede a beneficios y quién es 'quién'. A partir de un enfoque etnográfico, ilustra cómo estos funcionarios, al ejecutar un programa de desarrollo enfocado en proveer asistencia técnica a agricultores indígenas, participan en un paisaje de diferenciación complejo e históricamente constituido que está permeado de nociones etnorraciales y tensiones materiales.
Mediante sus prácticas cotidianas, los funcionarios intervienen -muchas veces sin quererlo y otras a partir de sus propias motivaciones y compromisos- en la arena política local, lo que reconfigura las relaciones sociales de larga data. En el curso de su trabajo en terreno, y principalmente debido a las prácticas clasificatorias que emplean para abordar los distintos territorios y sus habitantes, los funcionarios del PDTI hicieron visibles las tensiones entre los usuarios del Estero y sus vecinos de los Ángeles. El uso de marcadores de pertenencia basados en criterios étnicos o territoriales profundizó y resignificó diferencias etnorraciales existentes, lo cual perturbó las relaciones que tienen lugar en ese territorio.
Las prácticas de programas gubernamentales basadas en una comprensión topográfica del territorio que pone poca atención a las categorías territoriales de pertenencia que ya están en juego, buscan posicionar fronteras y criterios de inclusión que posteriormente son negociados y reinterpretados. Este proceso gatilla la emergencia de narrativas de pertenencia y discriminación que -al salir a la luz debido a la injerencia de fuerzas externas- se presentan y comunican como contingentes y originales. Sin embargo, muchas veces, estas narrativas se construyen en torno a la implementación y asimilación de un nuevo lenguaje que describe y reconfigura diferencias y tensiones ya existentes en el territorio.
Debido a que el funcionamiento y los objetivos del PDTI se basan en y reproducen el modelo del multiculturalismo neoliberal, las actividades cotidianas de los funcionarios hacen efectivo este proyecto al movilizar categorías de pertenencia que determinan quién tiene derecho a recibir los beneficios que distribuyen en el territorio -el indio permitido-. Ahora bien, la ejecución de la metodología participativa en base a la elaboración de mapas permite observar que estos mismos programas no solo fijan identidades a ciertos territorios donde operan, sino que también participan activamente en la construcción del territorio.
El acto de dibujar y fijar fronteras va más allá de delimitar un territorio en un mapa o de generar estrategias para simplificar la entrega de beneficios y la circulación de información. Es un ejemplo de cómo el Estado, por medio de los actores estatales locales, participa en la producción de identidades. Así, al examinar etnográficamente la descentralización y materialización de un programa de desarrollo como el PDTI, se puede apreciar la forma en que los propios funcionarios juegan un rol en cómo las políticas de identidad alcanzan los territorios y se hacen reales en la vida cotidiana de los ciudadanos al gatillar reconfiguraciones de la arena política local y tomar parte en los conflictos que emerjan de este proceso.
Las clasificaciones identitarias y territoriales -movilizadas y reforzadas por las prácticas de los programas y los funcionarios, y experimentadas por comunidades que habitan territorios con divisiones impuestas y/o emergentes- reproducen una idea de "localidad" basada en categorías superpuestas de inclusión/exclusión. Estas categorías, como se observa en el conflicto en torno a la formación de una nueva junta de vecinos para el sector de El Estero, pueden adoptar un nuevo y ambiguo lenguaje al camuflar o hacer poco para desafiar viejas relaciones de poder y subordinación. Comprender, por ejemplo, los procesos que facilitan que ser clasificado como un usuario del PDTI se reconfigure y utilice como un proxy de pertenencia identitaria (indígena) y territorial (El Estero), es fundamental para comprender el rol del Estado en la reproducción de diferencias y en los efectos localizados que estas producen.