Clasificación y evaluación de nivel de protección de las áreas marinas protegidas de la provincia de Buenos Aires

Recibido: 14 de marzo de 2022. Aceptado: 27 de junio de 2022.

Resumen

A nivel mundial existen todavía muchos desacuerdos respecto a cómo contabilizar las áreas marinas protegidas (AMP) y qué significa el concepto de protección del espacio marino. En tiempos recientes, un grupo de expertos elaboró un instrumento denominado la Guía AMP con el objetivo de llevar claridad en estos aspectos. El objetivo de este trabajo ha sido aplicar esta Guía al contexto de las AMP de la provincia de Buenos Aires para obtener una evaluación y clasificación de las mismas. Los resultados obtenidos señalan dificultades para alcanzar la implementación efectiva de las reservas estudiadas y un nivel de protección bajo que impide el alcance de los objetivos de conservación y la obtención de los beneficios esperados.

Palabras clave: ÁREAS MARINAS PROTEGIDAS. GUÍA AMP. EVALUACIÓN. MANEJO.

Classification and evaluation of the protection level of the marine protected areas of the province of Buenos Aires

Abstract

At the global level, there are still many disagreements regarding the number of marine protected areas (MPAs) and the concept of marine space protection. Recently, a group of experts have developed an instrument called the AMP Guide in order to clarify these controversies. This paper applies this Guide to the context of MPAs in the province of Buenos Aires to make an evaluation and classification. The results suggest difficulties in achieving the effective implementation of the studied reserves and a low level of protection that prevents the achievement of the conservation objectives and the obtaining of expected benefits.

Keywords: MARINE PROTECTED AREAS. AMP GUIDE EVALUATION. MANAGEMENT.

Palavras-chave: ÁREAS MARINHAS PROTEGIDAS. GUIA MPA. AVALIAÇÃO. GESTÃO.

Introducción

El establecimiento de áreas protegidas ha sido históricamente una de las estrategias y herramientas principales para favorecer la protección y la conservación de la biodiversidad en el mundo. En las últimas décadas, elevar el nivel de protección y mejorar la efectividad en el manejo de estos espacios se ha convertido en una preocupación global (Borrini-Feyerabend et al., 2012; Morea, 2019; Di Franco et al., 2020). Por un lado, distintas convenciones y acuerdos internacionales señalan la necesidad de aumentar la superficie ocupada por áreas protegidas y han establecido metas en ese sentido. Pero, además, existe un consenso en la literatura científica en señalar que los niveles de efectividad en el manejo de las áreas protegidas se mantienen por debajo de lo esperado, que se producen grandes dificultades en la aplicación de los planes de manejo, y que existen todavía muchas áreas protegidas consideradas como de papel debido a que solo han sido creadas sin demostrar capacidad de gestión, de apoyo financiero y de implementación de estrategias (Hockings, et al. 2006; Geldmann et al., 2015; Gong et al., 2017; Rodríguez-Rodríguez, Martínez-Vega y Echavarría, 2019).

En cuanto a la superficie protegida, la interfaz costero-marina siempre ha estado más relegada en relación con la superficie cubierta por áreas terrestres. Esta cuestión le ha brindado un posicionamiento estratégico en los últimos años y se han redoblado los esfuerzos por elevar los niveles de protección. Según el Centro de Seguimiento de la Conservación Mundial del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (UNEP-WCMC), en el año 2009 la protección de estas zonas rondaba los 3,1 millones de km2 (menos del 1% de la superficie de la Tierra), mientras que a fines de 2016 la superficie cubierta llegó a los 18,5 millones de km2 alcanzando el 12% de la superficie de la Tierra (UNEP-WCMC, 2016). Sin embargo, al analizar cómo ha sido la distribución de ese aumento, se observa que la mayor parte se produjo en la parte costera y no así en la zona marina.

De acuerdo con Grorud-Colvert et al. (2021) respecto a las áreas marinas protegidas (AMP), existen muchos desacuerdos y discrepancias que dificultan establecer cuándo comenzar a contar a una AMP como tal y qué significa el concepto de protección en el espacio marino. A pesar de ello, las estimaciones actuales reflejan que un 7,7% del océano está protegido en algún tipo de AMP, aunque solo el 5,9% se encuentra en AMP implementadas y se cree que muchas de esas áreas contabilizadas no tienen una gestión activa o no cumplen con los requisitos mínimos establecidos por la Unión Mundial para la Conservación de la Naturaleza (UICN) para una AMP.

Estos datos demuestran que no se cumplió con el objetivo establecido para el año 2020 de proteger el 10% del océano, de acuerdo con el Convenio sobre la Diversidad Biológica y la Meta Aichi 11. Y significa, además, que deberán hacerse grandes esfuerzos para cumplir con la meta establecida por los Objetivos del Desarrollo Sustentable de las Naciones Unidas, que pretenden proteger efectivamente al menos el 30% de los océanos para el año 2030.

La situación en Argentina se corresponde con la tendencia mundial y es posible afirmar que el país se encuentra atrasado en cuanto al cumplimiento de los compromisos internacionales. Actualmente existen 61 áreas protegidas costero-marinas (APCM)1, pero solo veintiséis de ellas incluyen espacios de protección en la zona marina. Además, la superficie que protegen es muy pequeña y existen solo cuatro AMP (Yaganes, Restinga del Faro, Namuncurá - Banco Burdwood I y II) (Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación, 2019).

Con motivo de la realización del III Congreso de Áreas Protegidas de Latinoamérica y el Caribe en el año 2019, Argentina presentó una serie de documentos referidos al estado de situación de las áreas protegidas del país y la evolución de la superficie protegida entre los años 2007 y 2019.

En estos documentos se destaca el importante avance que ha tenido Argentina en la protección de la zona marina. En principio, se indican los grandes esfuerzos realizados en materia de investigación, en la institucionalización de programas de protección del mar, en la sanción de la Ley Nº 27.037 que instituyó el Sistema Nacional de Áreas Marinas Protegidas y la Dirección Nacional de Áreas Marinas Protegidas.

En cuanto a los datos referidos a la superficie protegida, de acuerdo con el Informe Nacional Ambiente y Áreas protegidas de la Argentina, elaborado por la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación, si se considera el territorio protegido en relación con la plataforma submarina el porcentaje de protección asciende a 7,05%. Si se considera el espacio marítimo argentino correspondiente a la Zona Económica Exclusiva, la superficie protegida alcanza el 9,74% (Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación, 2019).

Sin embargo, tomando como parámetro este último criterio, otras fuentes como el Foro para la Conservación del Mar Patagónico y Áreas de Influencia estiman que la superficie del mar Argentino bajo protección es algo inferior al 8% (Foro para la Conservación del Mar Patagónico y Áreas de Influencia, 2019), mientras que, según datos del sitio web sobre Áreas Costeras y Marinas Protegidas de la Argentina de la Wildlife Conservation Society, la superficie del mar Argentino bajo protección alcanza el 8,24% (AMP Argentina - Áreas Costeras y Marinas Protegidas de la Argentina, 2020).

Por otro lado, respecto a la efectividad en el manejo en este tipo de áreas protegidas desde el año 2006 se han desarrollado distintas evaluaciones que demuestran niveles muy bajos de satisfacción. Si bien es posible identificar un leve progreso en las evaluaciones más recientes, la mayor parte de las áreas protegidas tiene graves dificultades para llevar adelante la gestión (AMP Argentina - Áreas Costeras y Marinas Protegidas de la Argentina, 2020; Giaccardi, 2014). Pero lo más significativo, a los fines de este trabajo, es que se ha podido demostrar un muy bajo nivel de implementación de estrategias de gestión en la parte marina. En la mayoría de los casos, las acciones de conservación solo se realizan en la parte costera y no se efectúan tareas de control o monitoreo ni se dispone de los recursos necesarios para implementar estrategias en la zona marina.

Ante este contexto, ha cobrado fuerza en los últimos tiempos aumentar la protección de los océanos y llevar claridad respecto a las condiciones y criterios para establecer una AMP y manejarlas adecuadamente, como un paso fundamental para hacer frente a los procesos de degradación, contaminación y explotación que están afectando fuertemente a los océanos y los espacios costeros. Pero más importante que solo aumentar la cantidad de superficie protegida, se ha vuelto el evaluar la calidad de las AMP. Analizar si cada uno de estos espacios está adecuadamente diseñado y tiene un nivel suficiente de protección es esencial para determinar cuáles son los resultados y beneficios reales de las AMP y para evaluar si se están alcanzando los objetivos de conservación.

Con el fin de resolver algunas de las discrepancias en los criterios de establecimiento y evaluación de las AMP, Grorud-Colvert et al. (2021) elaboraron un marco de evaluación denominado la Guía AMP para ayudar al diseño y evaluación a través de una clasificación de las AMP de acuerdo con la etapa de establecimiento, el nivel de protección, los resultados obtenidos y las condiciones básicas necesarias para que las AMP alcancen sus objetivos.

Tomando como referencia la propuesta de esta guía, el objetivo de este trabajo será evaluar las AMP de la provincia de Buenos Aires con el fin de determinar la etapa de establecimiento en la que se encuentran y el nivel de protección alcanzado. A diferencia de la propuesta de la Guía AMP, en este caso no se buscará determinar los resultados o beneficios obtenidos por las AMP objeto de estudio, ni analizar las condiciones básicas para su efectiva implementación. Este tipo de evaluaciones precisan de muchos datos, estadísticas y evaluaciones y son más factibles en países con una larga experiencia en el establecimiento de AMP.

Materiales y métodos

Área de estudio

Para definir específicamente el área de estudio se utilizaron diferentes criterios que permitieron hacer una selección de las reservas objeto de estudio. Como se mencionó anteriormente, en los últimos años Argentina ha hecho grandes esfuerzos para avanzar en la protección del mar y el establecimiento de AMP. Uno de los pasos fundamentales para ello ha sido identificar las áreas marinas de alto valor ecológico y biológico para la conservación. A lo largo de los años hubo muchas experiencias, pero la culminación de los múltiples esfuerzos tuvo lugar en el año 2014 cuando, mediante una iniciativa impulsada por Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable, se logró aunar criterios para identificar aquellas áreas de importancia para la conservación del mar y la creación de AMP (Falabella, 2014) (Figura 1).

Figura 1. Áreas de importancia para la conservación del mar Argentino. Fuente: Falabella, 2014.

Las zonas costeras y marítimas de la provincia de Buenos Aires se encuentran frente a tres de las áreas de importancia identificadas en este proceso: Sistema Marino del Río de la Plata, Frente Plataforma Media y El Rincón. La identificación de reservas en estas áreas de importancia fue el punto de partida para la selección de las áreas de estudio.

Por otro lado, la Secretaria de Turismo de la provincia de Buenos Aires, en un proceso reciente, avanzó en una regionalización para zonificar y clasificar su sistema de áreas naturales protegidas. Para lograr este objetivo se utilizaron criterios ecológicos y político-administrativos para establecer seis zonas que agrupan al conjunto de áreas protegidas: norte, este, sudeste, centro, oeste y sur (De Cabo y Speake, 2021).

Teniendo en cuenta que el objeto de estudio de este trabajo son las AMP de la provincia de Buenos Aires, se utilizaron dos parámetros básicos para identificar aquellas áreas a ser consideradas. En primer lugar, de las seis zonas identificadas por la Secretaría de Turismo se seleccionaron únicamente aquellas que incluyen dentro de sus ambientes espacios costeros y marinos. De esta forma, solo se consideraron en el análisis las zonas este, sudeste y sur. En segundo lugar, y teniendo en cuenta que el foco del análisis es la zona marina, de la totalidad de las áreas protegidas en esas tres zonas se seleccionaron solo aquellas que, mediante sus declaratorias, sus planes de manejo o zonificaciones incluyen límites y acciones u objetivos de gestión en la parte marina. En la Figura 2 se refleja el área de estudio.

Figura 2. Área de estudio. Fuente: elaboración propia.

Abordaje general

De acuerdo con los objetivos establecidos, el abordaje propuesto para este trabajo consistió en la aplicación de la metodología de evaluación elaborada por Grorud-Colvert et al. (2021) denominada la Guía AMP. La guía consiste en la evaluación de cuatro elementos que permiten definir y clasificar las AMP y sus actividades: etapa de establecimiento, nivel de protección, condiciones y resultados. De ellos solo los dos primeros serán objeto de este trabajo.

El análisis se desarrolló a partir de la combinación de distintas fuentes de información y técnicas de construcción de datos. En primera instancia se realizó una revisión bibliográfica de documentos de evaluación de las AMP del área de estudio, de la revisión del marco legal y documentos de creación o designación, informes técnicos, planes de manejo o planes operativos y todo tipo de documentos de evaluación acerca del estado de la gestión e implementación de las AMP estudiadas. El análisis se complementó con el procesamiento de cartografía básica y temática, y la consulta con responsables de la gestión de las distintas AMP involucradas.

Etapa de establecimiento de las AMP

El establecimiento de un área protegida requiere de una serie de pasos o etapas hasta alcanzar la implementación efectiva. Para lograr la clasificación de las AMP bajo objeto de estudio, se revisó el estado de situación de cada una de ellas según los criterios establecidos en la Guía AMP. De acuerdo con esta Guía, es posible definir cuatro etapas o estadios: (i) Propuesta: entendida como aquella etapa en donde se anuncia la creación de una AMP en forma oficial y por una autoridad competente; (ii) Designada: entendida como aquella etapa en donde una AMP es reconocida a través de algún instrumento legal que incluya límites, consentimiento de comunidades locales y pueblos originarios, así como objetivos, metas definidas y procesos para establecer regulaciones, usos permitidos y medidas de control de impactos; (iii) Implementada: entendida como aquella etapa en donde una AMP adquiere una identificación en la base de datos mundial sobre áreas protegidas y se garantiza su establecimiento por un plazo mínimo de 25 años; (iv) Gestionada activamente: entendida como aquella etapa en donde el AMP es gestionada en forma continua, incluido el monitoreo, la revisión periódica y los ajustes necesarios para lograr la conservación de la biodiversidad y otros objetivos ecológicos y sociales.

En esta etapa de la evaluación fueron fundamentales los documentos de creación de las AMP, leyes, decretos y otros documentos legales, documentos de evaluación, planes de manejo y operativos. A fin de evaluar el grado de implementación y de gestión activa, fue necesario también consultar con los responsables de la gestión de las distintas AMP y con el Organismo Provincial para el Desarrollo Sustentable (máxima autoridad de regulación y control de las áreas protegidas de la provincia de Buenos Aires) para obtener información actualizada, que no figura en los documentos o para verificar los datos. También fue consultada una base de datos mundial sobre áreas protegidas. La información obtenida fue procesada y sistematizada en cuadros y tablas.

Nivel de protección de las AMP

Para evaluar el nivel de protección se debe entender que, por definición, las AMP tienen como objetivo prioritario favorecer la conservación de la naturaleza. Sin embargo, se asume que es posible conservar la biodiversidad al mismo tiempo que se favorecen usos y actividades sustentables. También es posible contemplar el desarrollo de ciertas actividades extractivas o de alto impacto, con estricto cumplimiento de las reglas, aunque con resultados de conservación más limitados.

Es preciso destacar que un impacto es determinado por el tipo de actividad, la intensidad, la escala, la duración y la frecuencia. Además, es necesario considerar que un impacto puede diferir de acuerdo con las características y tamaño de cada AMP. Teniendo en cuenta estos factores, la Guía AMP incorpora criterios del Sistema de Clasificación Basado en Regulaciones para AMP (Costa et al., 2016) y las directrices de la UICN para clasificar los impactos como: nulo, bajo, moderado, alto/grande, o incompatible con la conservación de la biodiversidad.

A partir de esa clasificación de impacto, la Guía AMP describe cuatro niveles de protección: totalmente protegida; altamente protegida; levemente protegida y mínimamente protegida. Por totalmente protegida se entiende que una AMP no permite actividades extractivas ni destructivas y que todos los impactos abatibles son minimizados. Actividades culturales o turísticas de bajo impacto son permitidas siempre que el impacto colectivo sea bajo y actividades como la acuicultura son solo permitidas para restauración. Por altamente protegida se entiende que una AMP puede permitir actividades extractivas de bajo impacto, pesca de subsistencia de baja escala y actividades turísticas y culturales de impacto medio, siempre que el impacto colectivo sea bajo. Por levemente protegida se entiende que una AMP logra cierta protección de la biodiversidad, pero el número y los impactos de las actividades permitidas son mayores. En este caso se permite un impacto de moderado a sustancial. Por mínimamente protegida se entiende que una AMP permite la extracción extensiva y otros impactos, pero el sitio aún brinda algunos beneficios de conservación en el área. Sin embargo, es fundamental que el área logre suficiente conservación de la biodiversidad para satisfacer la definición de AMP de la UICN.

A fin de proceder a la determinación del nivel de protección de las AMP estudiadas, en primer lugar, se identificaron las actividades y usos permitidos y/o presentes en cada una de las zonas costeras y marinas protegidas de acuerdo con las clasificaciones de la Guía AMP. Posteriormente se procedió a determinar las amenazas y los impactos y las consecuencias para las especies de interés.

Para realizar la evaluación se analizaron documentos de evaluación de las AMP, se procesó información cartográfica para identificar la presencia y superposición de los distintos usos y actividades. Se consultaron estadísticas y registros acerca del nivel de actividad económica y productiva proveniente de organismos oficiales y cámaras de comercio poniendo especial atención a la actividad pesquera. Esta información fue contrastada con informes y evaluaciones de los organismos responsables de la gestión de las AMP y con la consulta de los referentes de cada AMP involucrada. A partir de allí se clasificó a cada una de las AMP de acuerdo con el nivel de protección establecido por la Guía AMP.

Resultados

Etapa de establecimiento de las AMP de la provincia de Buenos Aires

Con el objetivo de determinar el estadio en que se encuentran las AMP es necesario analizar la evolución de cada reserva desde el momento de su designación hasta la situación presente. El año de creación, el respaldo legal, la superficie marina protegida y cuestiones relativas al estado de la gestión son esenciales para tal fin.

Más allá de las diferencias señaladas entre las distintas fuentes, existe coincidencia en que Argentina ha progresado mucho en los últimos años en materia de protección de la zona marina. El propio documento de la Secretaría de Ambiente reconoce que en el año 2007 la protección de la zona marina era nula, lo que significa que en doce años el progreso ha sido significativo. Sin embargo, la mayor parte de la superficie marina protegida pertenece a dos AMP que fueron creadas recién a fines de diciembre del año 2018. Antes de esa fecha el nivel de protección no superaba el 3% (Foro para la Conservación del Mar Patagónico y Áreas de Influencia, 2019). De los datos presentados en el informe de la Secretaría de Ambiente se desprende que el 7,64% de la superficie marina protegida actual pertenece a las únicas tres AMP, las dos creadas a fines de 2018 y una de previa existencia. El 2,1% restante pertenece a la parte marina de treinta y uno APCM (Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación, 2019).

Este último dato es importante a los fines de este estudio. Sobre un total de sesenta y cuatro APCM, actualmente solo treinta y uno han incluido entre sus límites a la parte marina, lo que pone de manifiesto un gran déficit. Esto es lo que ocurre con muchas de las APCM de la provincia de Buenos Aires.

El análisis de los instrumentos legales permitió determinar el año de creación de las distintas reservas e identificar aquellas áreas que tenían dentro de sus objetivos, límites y zonificaciones, la protección de alguna porción de área marina. Del total de áreas designadas se encontraron nueve que cumplían con este requisito, de las cuales solo una es una AMP exclusivamente, mientras que el resto son reservas que también protegen sectores de costa y son consideradas como APCM. Sin embargo, de estas nueve reservas solo seis han obtenido el número de Identificador Único (ID) de la Base de Datos Mundial sobre áreas protegidas en relación con la protección del espacio marino. Las tres restantes todavía no han impulsado ningún tipo de acción en este sentido.

Además, para determinar la etapa de establecimiento de acuerdo con los criterios de la Guía AMP, fue necesario cruzar información proveniente de distintas fuentes para poder obtener la totalidad de los datos necesarios. A partir de la información obtenida de fuentes oficiales como la Administración de Parques Nacionales, el Sistema Federal de Áreas Protegidas y los datos registrados en la Base de Datos Mundial de áreas protegidas, se determinó la superficie marina protegida, el tipo de área protegida y se obtuvieron los números de ID de cada reserva.

El aspecto más controversial estuvo vinculado a la identificación de posibles reservas que cumplan con los requisitos necesarios para ser consideradas en los estadios implementadas y gestionadas activamente. La información respecto al estado actual de la gestión y a los programas de monitoreo resultó ser la de más difícil acceso, en especial en la zona marina. Se tomó como primera referencia la última evaluación de la efectividad en el manejo de las APCM de Argentina realizada en el año 2014 y la existencia de planes de manejo. Como complemento, se recurrió a la consulta con la autoridad de aplicación de las AMP de la provincia de Buenos Aires, el Organismo para el Desarrollo Sustentable, con el objetivo de obtener información actualizada sobre la existencia de planes de manejo, planes operativos o programas de manejo actuales en la zona marina de cada unidad de conservación.

A partir de todos los datos obtenidos se elaboró el Cuadro 1, en donde se refleja la situación de cada una de las áreas estudiadas y se determina el estadio con base en los criterios de la Guía AMP.

Cuadro 1. Etapa de establecimiento de las AMP de la provincia de Buenos Aires. Fuente: elaboración propia.

Área protegida	Creación	Instrumento	Tipo	Superficie AMP (km2)	ID	Evaluación efectividad 2014	Plan de Manejo	Estadio
Bahía Samborombón	1997	Ley Provincial N° 12.016	APCM	231	—	No evaluada	2017	Designada/Implementada
Rincón de Ajó	1997	Ley Provincial N° 12.017	APCM	81	32516	No evaluada	2017	Implementada
Mar Chiquita	1999	Ley Provincial Nº 12.270	APCM	89,72	—	64%	NO	Designada
Restinga del Faro	2011	Decreto Provincial Nº 469/11	AMP	7,06	555558364	No evaluada	NO	Designada
Arroyo Zabala	2001	Ley Provincial Nº 12.743	APCM	18,47	555558341	35%	NO	Designada
Reserva Costera Bahía Blanca	2006	Decreto Provincial N° 469/11	APCM	3,2	—	No evaluada	NO	Propuesta
Bahía Blanca, Falsa y Verde	1998	Ley Provincial N° 12101	APCM	2543,54	555558342	38%	NO	Designada/Implementada
Pehuén-Có Monte Hermoso	2005	Ley Provincial N° 13.394	APCM	254,2	555558360	56%	NO	Designada
Bahía San Blas	2001	Ley Provincial Nº 12.788	APCM	3967,78	555558343	36%	2008	Implementada

Como se observa en el Cuadro 1, ninguna de las reservas analizadas alcanza el estadio de gestionada activamente, solo dos pueden ser consideradas como implementadas, mientras que otras dos se encuentran en una etapa intermedia entre la designación y la implementación. Los factores preponderantes que han determinado esta situación son la falta de implementación de acciones de manejo en la zona marina y la ausencia de planes de manejo o actualización de los mismos.

Nivel de protección

El nivel de protección de una AMP guarda una estrecha relación con su etapa de establecimiento. Cuanto más próxima al estadio activamente gestionada se encuentre una AMP, más elevado será su nivel de protección. Pero determinar el nivel de protección efectiva no solo depende de la superficie declarada o de la categoría de manejo que tenga una reserva. De acuerdo con la Guía AMP, el nivel de protección surge de un análisis combinado entre los objetivos de conservación, los usos y actividades permitidos en cada AMP, la frecuencia e intensidad de los usos y actividades reales, y las acciones de protección y manejo que se lleven efectivamente adelante.

Para determinar el nivel de protección efectivo de cada AMP fue necesario considerar tres situaciones: la presencia de actividades y usos en el medio marino y las zonas costeras próximas a cada reserva; la categoría de manejo y los usos permitidos establecidos por la Ley provincial; y los impactos y las amenazas reconocidos para cada reserva y las acciones de mitigación y manejo desarrolladas.

La provincia de Buenos Aires ha creado para su sistema de áreas protegidas una clasificación con distintas categorías que diferencian los niveles de protección. La Ley que regula esta cuestión es la N° 10.907 y establece diferentes figuras tales como: Parque Provincial; Reserva Natural Integral; Reserva Natural de Objetivo Definido –botánico, faunístico, geológico/paleontológico, de protección, escénico, educativo, de objetivos mixtos–; Reserva de Uso Múltiple; o Refugio de Vida Silvestre. Cada figura admite una zonificación y usos permitidos y prohibidos propios, aunque en términos generales en todas las reservas se promueven las actividades de investigación, educación, cultura, recreación y turismo. En el Cuadro 2 se identifica la situación de cada reserva.

Cuadro 2. Categoría de manejo y usos permitidos en las AMP de la provincia de Buenos Aires. Fuente: elaboración propia.

Área Protegida	Categoría de manejo provincial	Categoría UICN	Usos permitidos
Bahía Samborombón	Reserva integral y de objetivo definido	IV	Explotaciones científicas/Actividad humana reglamentada priorizando conservación
Rincón de Ajó	Reserva integral	IV	Explotaciones científicas
Mar Chiquita	Reserva de uso múltiple	VI	Investigación y experimentación del uso racional y sostenido del medio y los recursos naturales
Restinga del Faro	Reserva de objetivos definidos múltiples	IV	Actividad humana reglamentada priorizando conservación
Arroyo Zabala	Reserva de uso múltiple	VI	Investigación y experimentación del uso racional y sostenido del medio y los recursos naturales
Reserva Costera Bahía Blanca	Reserva de objetivos definidos educativa	IV	Actividad humana reglamentada priorizando conservación/ divulgación y educación
Bahía Blanca, Falsa y Verde	Reserva de uso múltiple	VI	Investigación y experimentación del uso racional y sostenido del medio y los recursos naturales
Pehuén-Có Monte Hermoso	Reserva de objetivos definidos	IV	Actividad humana reglamentada priorizando conservación/ geológica / paleontológica
Bahía San Blas	Reserva de uso múltiple	VI	Investigación y experimentación del uso racional y sostenido del medio y los recursos naturales

En segunda instancia, se realizó un análisis para identificar las actividades presentes en las zonas costeras y marinas de la provincia de Buenos Aires próximas a las áreas estudiadas. Este trabajo se hizo identificando y contrastando las amenazas derivadas con los instrumentos de control y regulación que existen para proteger el medio marino. En el Cuadro 3 se reflejan los resultados obtenidos.

Cuadro 3. Actividades que afectan al medio marino y a las AMP. Fuente: elaboración propia.

Actividades en el medio marino	Actividades en zonas costeras	Amenazas al ambiente marino	Instrumentos de control generales
Cultivo de recursos vivos	Urbano-residenciales	Sobreexplotación de recursos	Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (CONVEMAR). La Ley N° 27.037 Sistema Nacional de Áreas Marinas Protegidas. Plan de Acción Nacional para Prevenir, Desalentar y Eliminar la Pesca Ilegal. Plan de Acción Nacional para la Conservación y el Manejo de Condrictios. Plan de Acción Nacional para Reducir la Interacción de Aves con Pesquerías. Plan de Acción Nacional para Reducir la Interacción de Mamíferos Marinos con Pesquerías. Gestión Pesquera (capturas máximas permisibles; sistema de apertura o inicio y cierre de temporadas de pesca; zonas de operación específica para distintas flotas; áreas de veda)
Extracción de recursos vivos (representada por la pesca industrial)	Industriales	Introducción de especies exóticas
Extracción de recursos genéticos	Pesca	Alteración de cadenas tróficas
Extracción de recursos no vivos (minería, petróleo y gas)	Turismo y recreación	Mortalidad por colisión con embarcaciones
Producción de energías no renovables	Actividades extractivas-primarias	Contaminación del mar (sólidos, petróleo y sustancias radioactivas)
Infraestructura de comunicación y electricidad	Conservación	Disturbios físicos del hábitat marino
Turismo y recreación		Incorporación de material orgánico al mar
Navegación y transporte
Operaciones de defensa y seguridad
Investigación científica
Conservación

Por último, para establecer con mayor precisión el nivel de protección de cada reserva se realizó un análisis que contempló las especies y hábitats objeto de conservación de cada AMP, las amenazas y los impactos que las afectan y las acciones de mitigación y control. Para alcanzar este objetivo fue necesario agrupar las AMP de acuerdo con las zonas en las que se encuentran situadas y las actividades presentes en cada una de ellas, los impactos que se registran y las acciones de mitigación y control que se desarrollan actualmente para contrarrestar esta situación.

Los análisis realizados permitieron identificar a la pesca y al transporte marítimo como las principales actividades que afectan a los objetivos de conservación de la zona marina. El estudio de distintos documentos e informes de la Secretaría de Pesca y Acuicultura, del Instituto Nacional de Investigación y Desarrollo Pesquero y del Foro para la Conservación del Mar Patagónico y Áreas de Influencia permitieron dimensionar las amenazas que producen estas actividades e identificar los impactos que generan en las AMP y sus áreas de influencia. Los documentos de evaluación de cada AMP y la consulta con los responsables de las tareas de conservación fueron también esenciales para precisar los impactos y amenazas presentes en cada reserva. Los resultados se observan en el Cuadro 4.

Cuadro 4. Impactos y amenazas que afectan a las AMP de la provincia de Buenos Aires. Fuente: elaboración propia.

Área Protegida	Área de importancia	Conservación	Amenazas	Impactos	Mitigación y control
Bahía Samborombón/ Rincón de Ajó	Sistema Marino del Río de la Plata	Áreas de alimentación de aves y mamíferos marinos; área de reproducción de invertebrados, peces y mamíferos marinos; zona de desove; área de distribución y recorrido migratorio de mamíferos marinos	Pesca artesanal costera y pesca industrial; pesquerías de arrastre; pesquerías de palangre; actividades turístico-recreativas	Contaminación y disturbio de aves en zona costera. Pesca de arrastre altera el fondo marino y afecta a las especies; capturas incidentales; la pesca con palangre y de arrastre tiene interacciones con diversas especies de aves y mamíferos marinos; la pesca y el transporte afectan áreas utilizadas como sitio de alimentación y zona de paso migratorio	Zona cerrada para conservación de peces cartilaginosos; Área de veda para pesca con artes de arrastre de fondo en el Río de la Plata; área de veda para la pesca de anchoíta; área de veda precautoria de verano para la pesca de merluza; capturas máximas anuales de corvina, pescadilla y besugo
Mar Chiquita/ Restinga del Faro/Arroyo Zabala	Frente Plataforma Media	Área de desove de invertebrados y peces; área de uso intensivo de aves marinas y mamíferos marinos; área de alimentación y uso intensivo de tortugas marinas	Pesca artesanal costera y pesca industrial; flota congeladora de arrastreros y fresqueros; flota de altura costera; usos urbanos; actividades turístico-recreativas	Contaminación y disturbio de aves en zona costera; capturas incidentales, pesca recreativa y actividad turística afecta área de alimentación y descanso de aves; la pesca y transporte marítimo genera interacción con mamíferos y afecta áreas de desove	Época de pesca focalizada en el calamar Illex argentinus se extiende desde el 1 de mayo al 31 de agosto
Reserva Costera Bahía Blanca/ Bahía Blanca, Falsa y Verde/ Pehuén-có Monte Hermoso/ Bahía San Blas	El Rincón	Área de alimentación de aves; alta concentración de invertebrados; área de reproducción y cría de peces; área de alimentación de tortugas; área de desove de peces e invertebrados; área de uso intensivo de aves marinas y mamíferos marinos	Actividades extractivas; pesca artesanal e industrial: de arrastre y con redes de media agua; usos urbanos; actividades turístico-recreativas; usos industriales	Contaminación y disturbio de aves; capturas incidentales; la pesca y el transporte afectan áreas utilizadas como sitio de alimentación y zona de paso migratorio por diversas; muertes de aves y mamíferos por colisión; actividades extractivas afectan a diversas especies y al fondo marino	Área de manejo del variado costero El Rincón; manejo pesquero del calamar Illex argentinus se extiende desde el 1 de mayo al 31 de agosto

A partir de las distintas etapas del análisis realizado, y luego de entrecruzar la información sintetizada en los cuadros 1 a 4, fue posible determinar el nivel de protección de cada reserva. En el Cuadro 5 se presenta la situación establecida para cada una de ellas en cuanto al nivel de protección y el estadio en que se encuentran.

Cuadro 5. Estadio y nivel de protección de las AMP de la provincia de Buenos Aires. Fuente: elaboración propia.

Área Protegida	Estadio	Nivel de protección
Bahía Samborombón	Designada/Implementada	Leve
Rincón de Ajó	Implementada	Leve
Mar Chiquita	Designada	Leve
Restinga del faro	Designada	Leve
Arroyo Zabala	Designada	Leve
Reserva Costera Bahía Blanca	Propuesta	Mínimo
Bahía Blanca, Falsa y Verde	Designada/Implementada	Leve
Pehuén-Có Monte Hermoso	Designada	Leve
Bahía San Blas	Implementada	Leve

Discusión

De acuerdo con Grorud-Colvert et al. (2021), la Guía AMP tiene como objetivo principal convertirse en una herramienta para evaluar el progreso y la calidad de las AMP a nivel mundial. Sobre todo, a partir de la utilización de la etapa de establecimiento y el nivel de protección como indicadores, es posible realizar una evaluación global de la protección más allá de una métrica porcentual.

La experiencia de los últimos años ha demostrado que solamente establecer metas basadas en porcentajes de superficie protegida no es suficiente para alcanzar una verdadera protección. Por el contrario, es necesario analizar la cantidad y distribución de las AMP de cada país, la calidad de las mismas y el nivel de protección efectiva. En ese sentido, los resultados presentados en este trabajo respecto a la situación argentina son un claro ejemplo de cómo el porcentaje de superficie protegida no es un indicador suficiente. Si bien en la actualidad se estima que la superficie marina protegida nacional ronda entre 7 y 9%, casi la totalidad de esa superficie se comprende en tan solo tres AMP, dos de las cuales son de muy reciente creación (año 2018).

De acuerdo con un informe presentado por el Foro para la Conservación del Mar Patagónico y Áreas de Influencia, que tan solo tres AMP concentren el 87% de la superficie protegida genera dos grandes problemas: falta de AMP en numerosos hábitats críticos e inexistencia de AMP en los frentes productivos marinos (Foro para la Conservación del Mar Patagónico, 2021). Lo que se cuestiona a partir de este hecho, en definitiva, es el verdadero nivel de protección que tiene el mar Argentino.

Una situación similar se refleja en los resultados presentados en este trabajo respecto a las AMP de la provincia de Buenos Aires. De acuerdo con la Guía AMP, para que una AMP tenga un nivel de protección alto o total es necesario que la mayoría de las actividades presentes no generen impacto o lo hagan de forma que puedan ser consideradas como impactos mínimos o moderados.

Como se observa en el Cuadro 5, ninguna de las AMP estudiadas cumple con este requisito y todas se encuentran en un nivel de protección leve (a excepción de la Reserva Costera Bahía Blanca que posee un nivel de protección mínimo de la parte marina), debido a que los impactos registrados por actividades como la pesca y el transporte marítimo se encuentran en un nivel que va de moderado a alto. Además, como se observa al comparar los cuadros 2 y 4, la totalidad de las reservas analizadas se ven afectadas por usos y actividades que no se corresponden con los establecidos por la Ley provincial.

Otra cuestión que se desprende de los análisis realizados es que se evidencia un gran contraste entre la etapa de establecimiento de las reservas estudiadas y el nivel de protección efectiva. El principal capital identificado en casi todas las reservas es que se establecieron hace varios años y todas han sido creadas por instrumentos fuertes como leyes o decretos provinciales. Muchas de ellas, además, están registradas en la base de datos mundial de áreas protegidas, y algunas de ellas han avanzado en el desarrollo de planes de manejo.

Sin embargo, otra de las causas que redundan en los bajos niveles de protección es que en la provincia de Buenos Aires existe solo una AMP. El resto son APCM, pero la mayoría de ellas no prestan atención a su parte marina y no realizan tareas de gestión ni de control de ningún tipo en este sector. La ausencia de acciones de manejo de la parte marina de las APCM impide la contención de los disturbios generados en las áreas circundantes. Esta cuestión aparece como una de las principales causas de los impactos que generan los distintos usos y actividades tanto en el espacio costero como en el marino.

En ese sentido, los resultados presentados en este trabajo también guardan estrecha relación con diversos estudios que han analizado el estado de situación de la conservación del mar y los impactos que genera la pesca, el transporte marítimo y las actividades industriales.

El Foro para la Conservación del Mar Patagónico y Áreas de Influencia es una de las organizaciones que más atención ha prestado a esta cuestión. A través de distintos estudios y publicaciones, los integrantes del Foro han señalado algunas conclusiones y recomendaciones que merecen ser destacadas. Por un lado, en cuanto al nivel de protección del mar Argentino, sostienen que Argentina no solo no alcanza a cumplir con las metas internacionales acordadas, sino que además la heterogeneidad de ecorregiones y biodiversidad del mar Argentino no está eficientemente protegida. Hay muchas zonas de importancia y hábitats críticos que no tienen cobertura (Foro para la Conservación del Mar Patagónico, 2021).

En relación con las dificultades de lograr una implementación efectiva de las AMP, en el año 2019 se realizó un taller técnico que convocó a distintos actores especialistas en la materia. Los resultados de este taller, que abordó la situación general del país, reflejan aspectos coincidentes con la situación analizada en este trabajo respecto a la provincia de Buenos Aires. Entre las amenazas e impactos derivados de las actividades humanas que mayor incidencia tienen en las AMP, las conclusiones del taller indican:

[…] la contaminación marina por residuos sólidos (identificada en 19 de las 35 actividades analizadas), la mortalidad de especies por colisión con embarcaciones (en 13 de las 35), la mala disposición en tierra de basura generada por actividades en el mar (en 11 de 35), el disturbio o daño bentónico (en 11 de 35), el enmallamiento o “pesca fantasma” causado por redes y otros elementos de la pesca perdidos o abandonados (en 10 de 35), sobreexplotación (en 9 de 35), alteración de cadenas tróficas y estructura de comunidades (en 9 de 35), alteración de estructura poblacional de especies (en 9 de 35) y la destrucción de especies formadoras de hábitats asociadas al fondo marino (en 8 de 35) (Foro para la Conservación del Mar Patagónico y Áreas de Influencia, 2019:21).

En cuanto a los desafíos futuros para la implementación y gestión de las AMP, más allá de las recomendaciones generales, en el mismo documento del Foro hay algunas cuestiones específicas señaladas que tienen especial importancia para las AMP de la provincia de Buenos Aires. Entre ellas se destacan garantizar el financiamiento, resolver los conflictos que la Ley de AMP tiene con los marcos regulatorios de actividades como la pesca, la hidrocarburífera y las acciones de defensa; diseñar planes de manejo participativos; establecer mecanismos para que las autoridades de aplicación tengan acceso a la información relevante sobre el desarrollo de actividades humanas en las AMP; y establecer un mecanismo para determinar cómo se controlará y fiscalizará a esas actividades (Foro para la Conservación del Mar Patagónico y Áreas de Influencia, 2019).

Respecto a las interacciones entre la pesca y las AMP en el documento Pesca en las Áreas Marinas Protegidas del Mar Argentino (Cañete y Tamini, 2021) se reconocen actualmente numerosos impactos y amenazas relacionados con la sobrepesca, la captura incidental, el descarte pesquero, las muertes por colisiones y la contaminación, entre otros factores. En ese mismo documento se destaca la necesidad de afrontar ciertos desafíos que permitirían avanzar hacia un modelo de compatibilización entre la pesca y las AMP, como progresar en el desarrollo de planes de manejo participativos, garantizar la implementación efectiva de las medidas de control y manejo y superar el enfoque sectorial en la gestión de las pesquerías (Cañete y Tamini, 2021).

Por su parte, el Consejo de Empresas Pesqueras Argentinas también realizó un análisis respecto a la actividad del sector y las AMP. Entre las conclusiones más importantes para los fines de este trabajo pueden destacarse el reconocimiento de la situación conflictiva que existe en la actualidad, en especial en el área El Rincón, donde la implementación efectiva de las AMP resulta difícil ya que constituye un área importante de operación de la flota costera industrial y artesanal (Consejo de Empresas Pesqueras Argentinas, 2019).

Según la visión expresada por este Consejo, tanto el proceso de elaboración y establecimiento de la Ley que creó el Sistema Nacional de Áreas Marinas Protegidas como los procesos de planificación marina estratégica, aplicaron visiones parciales en donde la participación de algunos ministerios importantes para la actividad pesquera y otros actores del sector privado tuvieron una participación escasa o nula. 2 Fruto de ello, consideran que existe una fuerte confrontación aún no resuelta que redunda en una falta de legitimidad social en el establecimiento de una AMP. Esta mirada se refleja en una parte de las conclusiones y recomendaciones finales del documento:

[…] creemos conveniente que el sector privado, particularmente el sector productivo, esté representado formalmente en los Consejos de Administración de las AMP existentes, al igual que el Consejo Federal Pesquero y el INIDEP, dado que son actores estrechamente vinculados a la actividad pesquera. Debe también establecerse que la participación de las distintas instituciones en los Consejos de Administración de las AMP sea vinculante y no solamente consultiva, debido a que de otra manera no puede asegurarse que las decisiones que se toman consideren los puntos de vista de todos los involucrados […] hasta que no se demuestren y cuantifiquen apropiadamente los beneficios para la sociedad derivados de la creación de las AMP y no se establezcan mecanismos de mitigación económicos y sociales para los actores directamente perjudicados, creemos que no debe avanzarse en el proceso de creación de nuevas Áreas Marinas Protegidas en nuestro país (Consejo de Empresas Pesqueras Argentinas, 2019:131).

Conclusiones

La Guía AMP es una herramienta que puede resultar de gran utilidad para analizar el estado de situación de las AMP. En un contexto donde se están repensando y redefiniendo los objetivos del Convenio de la Diversidad Biológica y las metas para la protección del mar, es fundamental tener mayor claridad respecto a la situación de estos espacios.

Asimismo, la Guía AMP puede constituirse como un instrumento fundamental para avanzar en dos cuestiones importantes: clasificar las AMP de acuerdo con su etapa de establecimiento y su nivel de protección; y determinar qué nivel de protección se necesita para que una AMP produzca los resultados deseados. Tener precisiones sobre estos dos aspectos es fundamental para realizar un análisis de la situación presente y para definir objetivos de mediano y largo plazo que permitan alcanzar una implementación efectiva de las AMP.

Este trabajo se ha abocado a analizar la primera de estas dos cuestiones para el caso de las AMP de la provincia de Buenos Aires y los resultados principales permiten establecer algunas conclusiones respecto a la etapa de establecimiento y el nivel de protección de estas reservas.

Una situación que merece ser mencionada es que se observa una falta de concordancia y correlación entre el estadio en que se encuentran las AMP y el nivel de protección determinado. Aunque los análisis realizados permitieron ubicar a las AMP de la provincia entre los estadios designada e implementada, la incapacidad de superar la categoría levemente protegida significa que existen grandes dificultades en la implementación de cada una de las reservas. Esto se debe, mayormente, a que existe solo una AMP y las APCM no tienen capacidad de gestionar la parte marina y concentran sus esfuerzos en la zona costera.

Otro factor identificado como causal de los bajos niveles de implementación y protección es la ausencia de planes de manejo y la falta de aplicación y actualización de los pocos existentes. Como consecuencia, las tareas de fiscalización, control y protección vienen dadas por marcos regulatorios externos que imponen reglas y limitaciones a actividades económicas como la pesca, el transporte marítimo y otros tipos de explotaciones.

Por otro lado, al comparar los resultados de este trabajo con otros estudios que se han abocado a analizar la situación de la protección del mar y la relación de las AMP con otros usos y actividades, se ha podido verificar que alcanzar la protección efectiva del mar es un desafío a nivel país. Además, que existen zonas de gran importancia que aún no tienen cobertura y que se encuentran grandes dificultades para aplicar los marcos regulatorios y las tareas de fiscalización y control necesarias para la implementación de las AMP. La dificultad en la implementación de los marcos regulatorios generales, en combinación con los bajos niveles de protección de las AMP, redunda en los numerosos impactos ya señalados en los resultados de este trabajo y se presenta como uno de los principales desafíos a futuro. Por eso, se entiende que para que las AMP puedan alcanzar niveles de implementación efectiva es necesario que exista un plan de manejo integral de todas las zonas costeras y marinas del país que permita gestionar la zona marina en su conjunto.

La necesidad de proponer abordajes integrales queda expuesta en la visión expresada por el Consejo de Empresas Pesqueras Argentinas que recomienda, incluso, no crear nuevas AMP si no se avanza en acuerdos intersectoriales que le den mayor peso al sector privado en las decisiones. Las áreas protegidas no pueden ser consideradas como espacios aislados, y sin la colaboración de todas las partes es imposible avanzar hacia una verdadera implementación de cualquier tipo de reserva.

Pero más allá de la visión integral y de conjunto, la aplicación de la Guía AMP permite también identificar algunas cuestiones prioritarias para avanzar en una mejora de la implementación y la gestión individual de cada una de las AMP. En ese sentido, la mayor contribución de este trabajo es presentar un estado de situación de las AMP de la provincia de Buenos Aires que puede marcar un punto de partida para las acciones futuras a adoptarse con el fin de alcanzar la implementación efectiva de este conjunto de reservas.

Para avanzar hacia lo que la Guía AMP define como reservas gestionadas activamente, las AMP de la provincia de Buenos Aires deberían primero cumplimentar los requisitos para regularizar la situación en la Base de Datos Mundial de las áreas protegidas, lo que significaría para muchas de las APCM extender sus acciones de gestión hacia la zona marina. En segundo lugar, sería necesario concentrar esfuerzos en realizar y/o renovar los planes de manejo y al mismo tiempo garantizar el financiamiento para su implementación, incluidas las tareas de fiscalización y control, el monitoreo y revisión periódica de los planes.

Por otro lado, para avanzar en la consolidación de los niveles de protección adecuados es necesario generar una concordancia entre los usos y actividades permitidos por el instrumento de creación de cada AMP y la situación real que se observa en el presente. De acuerdo con lo que establecen esos instrumentos, las AMP de la provincia de Buenos Aires debieran tener en su mayoría un nivel de protección alto, y en algún caso de protección total; sin embargo, la mayoría de las reservas se sitúa en un nivel leve de protección.

Un nivel de protección alto les permitiría a las AMP de la provincia seguir conviviendo con actividades culturales, turísticas, acuícolas o de pesca artesanal e industrial de bajo impacto. Pero, para ello, es necesario que las AMP sean gestionadas activamente de manera de poder determinar el nivel de los impactos permitidos y garantizar que las AMP cumplan con sus objetivos y puedan generar los resultados y beneficios derivados de su implementación.

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Juan Pablo Morea / juanpablomorea@gmail.com

Licenciado en Turismo, Universidad Nacional de Mar del Plata (UNMDP). Doctor en Geografía, Universidad Nacional del Sur (UNS). Becario posdoctoral (CONICET) con lugar de trabajo en el Centro de Investigaciones Geográficas Socio-ambientales, UNMDP. Líneas de investigación principales: planificación y gestión de áreas protegidas; manejo, gestión y desarrollo sustentable de zonas costeras y marinas. Profesor asociado Introducción a la Geografía, Universidad Atlántida Argentina.

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