El gobierno de la incertidumbre. La política financiera en Buenos Aires desde el Virreinato a la Confederación

Schmit, Roberto y Wasserman, Martín (2022).
Buenos Aires: Prometeo, 280 páginas.

Agustín Comicciolli

Agencia I+D+I/Instituto de Historia Argentina y Americana “Dr. Emilio Ravignani” - UBA-CONICET/UDESA.

El tema que propone el libro de los historiadores Roberto Schmit y Martín Wasserman nos remite a un campo de la historia económica y política en constante discusión y debate: la transición fiscal. Este fenómeno, entendido como el pasaje entre una fiscalidad asociada a los cuerpos estamentales, privilegios y monopolios del Antiguo Régimen a otra “republicana”, equitativa e igualitaria, pasó a ser un elemento fundamental para la comprensión de los cambios y continuidades relativos a los procesos de construcción estatal latinoamericanos a partir de la crisis revolucionaria y la posterior ruptura del orden colonial entre fines del siglo XVIII y principios del siglo XIX. Esta transición tuvo amplias repercusiones sociales y económicas que se volcaron sobre las trayectorias político-institucionales de los estados republicanos en formación.

El libro, entonces, nos ofrece a través de un riguroso tratamiento de fuentes primarias y secundarias (tanto cuantitativas como cualitativas) una interpretación crítica de este período, centrándose en el caso rioplatense.

El Gobierno de la Incertidumbre está dividido en dos partes, cada una de las cuales se organiza en tres capítulos con su correspondiente epílogo. En la primera, Martín Wasserman analiza el período que va desde la implementación de las denominadas reformas borbónicas y la evolución de la Hacienda Real, hasta la formación de la hacienda pública porteña y sus primeras experimentaciones institucionales bancarias ya entrado el siglo XIX. En la segunda parte, Roberto Schmit aborda el desenvolvimiento financiero y fiscal de la Provincia de Buenos Aires desde la “Feliz Experiencia” rivadaviana hasta el fin de la hegemonía rosista. Lejos de constituir dos libros en uno, la unicidad de este se advierte en la centralidad que adquiere el estudio de la fiscalidad y de las finanzas como prisma desde el cual observar las dinámicas de negociación y conflicto, protagonizadas por actores económicos motivados por racionalidades heterogéneas, cuyas prácticas fueron condicionadas por contextos económicos y políticos globales.

Retomando esto, en la introducción, los autores le ofrecen al lector un examen minucioso que no se reduce solamente al comportamiento de diversas variables financieras y de su impacto en términos de precios, ni tampoco a un análisis de los mercados, de las instituciones crediticias o de la volatilidad de los precios. Todas estas aristas son articuladas en función de desentrañar la ligazón entre el ejercicio del poder político y la administración de los recursos. El objetivo de los autores reside, entonces, en demostrar cómo los desafíos económicos, fiscales y financieros fueron afrontados políticamente por una autoridad soberana en permanente construcción, condicionada por el peso de la guerra, los ciclos económicos y la endebles de la moneda. En esta primera instancia, los autores son claros en marcar su posición con respecto a la corriente del nuevo institucionalismo económico, destacando la centralidad que las prácticas y los dispositivos informales expresaron a la hora de estructurar canales de acceso al crédito y al endeudamiento.1

En el capítulo inicial de la primera parte, mencionada anteriormente, Martín Wasserman se focaliza en el funcionamiento del Real Situado como mecanismo de transferencias de recursos interregionales entre las distintas tesorerías del virreinato. Estos recursos estaban destinados a cubrir los gastos que implicaba la estructura militar y administrativa asentada en Buenos Aires, ciudad que venía experimentando una jerarquización institucional a partir de la década de 1760.2 El autor establece cómo las demoras en la llegada de las remesas altoperuanas brindaban importantes oportunidades a los miembros de la oligarquía local en cuanto a su protagonismo como acreedores de una hacienda necesitada de recursos. Este conjunto de acreedores era muy diverso, destacándose un reducido grupo de actores cuyo capital relacional y político determinaba la virtual monopolización de buena parte del movimiento de recursos con sede en la tesorería porteña. Más allá del esta retroalimentación entre intereses económicos, el autor remarca la importancia de no dejar de lado el peso de la coacción, ya que el costo de las demoras en los pagos de los sueldos o en el suministro de alimentos se manifestaba en el endeudamiento compulsivo de los sectores subalternos.

En el siguiente apartado, se constata de qué manera la financiación de la estructura político administrativa porteña y, por ende, de la soberanía monárquica en la región se apoyó en una “deuda diluida” y en un desenvolvimiento administrativo discrecional sustentado en lo que el autor denomina como un “desarreglo funcional”. La proliferación de papeles de deuda y las recurrentes políticas de endeudamiento determinaron que las autoridades peninsulares intentasen robustecer el control sobre los oficiales reales (tesoreros, factores y contadores), ya que estos poseían un amplio margen de maniobra en la gestión del erario local.3 Este descontrol administrativo en el que estaba sumida la hacienda local se materializó en un fraude cuyos recovecos son desentrañados por el autor, aclarando que fue una expresión a nivel local de una crisis a escala imperial. En este sentido, ese “desarreglo funcional” que, bien o mal, había habilitado la reproducción de la soberanía monárquica en la región, ya no era funcional a un tejido institucional con vistas a uniformarse y centralizarse.

En el último capítulo, Wasserman orienta sus interrogantes al análisis de las reformulaciones institucionales que mediaron en la negociación financiera entre la hacienda y sus acreedores luego de la revolución de 1810. Estos cambios se dieron junto a un continuo endeudamiento que tenía a los ingresos de la Aduana como principal base de sustento tras la pérdida de la plata potosina. Apelando a contribuciones previas, se demuestra de manera fehaciente cómo este endeudamiento y la falta de numerario produjeron la monetización de los títulos de deuda. A pesar de las medidas tomadas, la nueva autoridad soberana no logró evitar la depreciación de estos títulos, empleándose para saldar derechos arancelarios por parte de actores con acceso privilegiado a ese nuevo mercado de papeles.

Para contener este tipo de situaciones, el autor profundiza en la trayectoria de la Caja Nacional de Fondos de Sud América, creada en 1818, y de las posteriores experiencias como el Banco de Descuento y el Banco de Buenos Aires. Estas instancias, afirma, no alcanzaron a cumplir sus metas para estabilizar las bases financieras de la nueva entidad política, aunque sí sirvieron para resarcir a los grupos de acreedores, integrados por miembros de una élite porteña renovada y por hombres de negocio extranjeros. Un ejemplo interesante es el del Banco de Buenos Aires, cuyo directorio de accionistas pasó a ostentar la potestad de emisión de moneda, adecuándolo a una lógica cortoplacista totalmente opuesta a las necesidades financieras de la hacienda pública en formación.

En el epílogo de esta primera parte, se vuelve a reponer el tópico sobre la constitución de los compromisos financieros mediante estructuras legales y formalmente establecidas, advirtiendo que la aparición de instituciones como los bancos no alcanzó para definir o determinar las bases fiscales de la nueva soberanía.

En la segunda parte, Roberto Schmit nos introduce en la fase de una matriz fiscal porteña renovada, donde la generación de ingresos “genuinos” se centrará en el cobro de aranceles al comercio ultramarino y a la circulación regional de bienes. La continuidad de estos flujos de ingresos fue obstaculizada de manera recurrente en el período que va de 1820 a 1840, caracterizado por los conflictos políticos internos y los bloqueos al puerto. Si bien los fondos de la Aduana conformarán el puntal financiero de la provincia, Schmit establece que los recursos financieros se distancian de los genuinos para afrontar el déficit, sobre todo a partir de 1826. Estos son el endeudamiento y la emisión de moneda fiduciaria. Esta dinámica afectará el valor de la moneda y a los precios relativos de los bienes, sumándose nuevas quiebras de bancos. Es importante destacar la forma en que Schmit introduce el rol de la prensa como espacio alrededor del cual giraban las apreciaciones sobre las políticas financieras del gobierno, trasluciéndose correlaciones de fuerzas heterogéneas entre grupos vinculados al comercio y a las actividades agropecuarias y sus formas de presionar al gobierno para que este respondiera con medidas afines a sus intereses.4

Esta administración de las finanzas por parte del gobierno continuará, a grandes rasgos, en las décadas posteriores bajo el mandato de Juan Manuel de Rosas. Lo nuevo que articulará el “Restaurador” será la gestión directa del tesoro, agregándose la venta de tierras públicas para costear gastos. En todo ello, el lenguaje político empleado redundará en tópicos como el “patriotismo” o la “cooperación” a fin de sortear los dilemas financieros de la provincia sobre una base ligada a la imagen popular del federalismo, contraria a los espurios negocios de los agiotistas.

Incorporando el escenario anterior, a continuación, Schmit nos comenta acerca de la existencia de un variado y heterogéneo sistema monetario en el cual circulan diferentes tipos de moneda, las cuales funcionan en un espacio hegemonizado por la plaza porteña, cuya actividad mercantil determinará el acaparamiento de aquellas de mayor valor. Además, se examina la evolución de los medios de pago y la influencia de las estrategias fiscales y financieras de los gobiernos bonaerenses, denotando con ello la constante volatilidad derivada a partir del empleo de una multiplicidad de medios de pagos sensibles a los altibajos de los ciclos económicos. La conjunción entre el alto valor de la moneda metálica, su poca disponibilidad y el aumento de la emisión de papel ocasionó una disfuncionalidad de la moneda como reserva de valor. El resultado final de este proceso el autor lo verifica en la devaluación y las alteraciones de los precios relativos.

En cuanto a los precios, y metiéndonos ya en el último capítulo de la segunda parte, el autor rastrea, respaldándose en fuentes cuantitativas tanto propias como de otros historiadores (Miron Burgin y Tulio Halperin Donghi, por mencionar algunos), el comportamiento de los precios de los bienes de producción local, los exportados y los importados. Matizando hipótesis anteriores, Schmit repone que, si bien la depreciación habría impactado de manera desigual en relación con el consumo por parte de los sectores populares urbanos, el impacto inflacionario fue mayor sobre el valor de la moneda que sobre los precios de los bienes.5 Para retratar este fenómeno, el autor recurre al ejemplo de los bloqueos. Ante la carencia de ingresos genuinos se pasa a financiar al erario emitiendo directamente papel moneda, reforzando el rol de la Casa de Moneda como institución. Esta práctica aumentó el caudal de masa circulante en la plaza, alterando el valor de la moneda y profundizando la devaluación del peso en la provincia durante el rosismo previo a Caseros.

En el epílogo de la segunda parte el autor logra especificar que aquel contexto de inestabilidad financiera, monetaria y política impactó de lleno en las transacciones, priorizando los intereses cortoplacistas de aquellos con privilegio en el acceso a moneda fuerte. Como consecuencia, las políticas capaces de regular los precios y contener la variabilidad de monedas se mostraron impotentes, llevando incluso a la aparición de prohibiciones con respecto a la extracción de metálico.

Para finalizar, y trascendiendo la estructura y contenido del libro, el proceso de lectura nos lleva a deslindar algunos ejes problemáticos. Uno de ellos tiene que ver con la formación del Estado republicano y su dimensión fiscal y financiera. Otro de los ejes se asocia al debate sobre el desempeño económico tras el ciclo de revolución y guerra. El nuevo perfil atlántico, los recursos de la Aduana y el papel mediador de la ciudad-puerto y su hinterland, marcaron la trayectoria institucional de la nueva entidad soberana, aun fuertemente condicionada por las prácticas y dispositivos que regían el gobierno de la Real Hacienda durante el período tardocolonial. La visión tradicional sobre el enriquecimiento de un sector terrateniente ligado a las estructuras del poder provincial y al auge de la exportación pecuaria, es matizada. Además de esa dinámica productiva expansiva, los autores agregan el análisis sobre la incidencia de la matriz institucional y de las medidas financieras, monetarias y mercantiles implementadas por las sucesivas autoridades asentadas sobre nuevas bases soberanas, las cuales produjeron efectos diversos sobre los contribuyentes, consumidores y acreedores. Esto último reflejó, por momentos, una correlación de fuerzas desventajosa para la entidad estatal en formación, incapaz de coaccionar a actores a quienes incluso, en determinados momentos, les delega una facultad fundamental de todo Estado: la capacidad de emitir moneda.

Hace más de cuarenta años, Halperin Donghi exponía lo siguiente: “[…] Mas que explorar un nuevo modo de articulación entre estado y clases populares –que es la incumplida promesa de un brevísimo momento en la historia de buenos aires– se trata entonces de seguir en sus complicados altibajos la relación entre Estado y sectores dominantes, en que la conciencia de una necesidad recíproca no excluye la presencia de fuertes tensiones y rivalidades”.6 Tributarios de “Guerra y Finanzas”, los autores enriquecen esta problemática. Con extrema e incómoda actualidad, el libro de Roberto Schmit y Martín Wasserman nos invita a repensar un término singular para ello: la incertidumbre. Este término no se entiende exclusivamente como la falta de certeza, de información o de confianza, sino que también se traduce como un costo político y, al mismo tiempo, como un escenario ventajoso para algunos actores capaces de adecuar el gobierno del tesoro público como resguardo financiero.

---