A partir de la década del noventa, en América Latina emergió una amplia variedad de iniciativas que han procurado desarrollar modelos de policía comunitaria o de orientación comunitaria: una forma de hacer policial asentada en la prevención del delito por sobre la reacción y en la mejora de las relaciones entre las fuerzas de seguridad y la ciudadanía (Brodeur, 2010). En nuestra región, la difusión de este modelo ha sido estudiada y sistematizada por estudios macro y microsociales destinados a describir componentes de los programas en curso, a comparar y evaluar sus resultados y a señalar los déficits que no han logrado saldar (cfr. Beato, 2003; Chinchilla, 2003; Llorente, 2003; Mesquita Neto y Affonso, 2003; Frühling 2003 y 2004; Mesquita Neto, 2004; Pontón 2009; Bobea, 2012; El Achkar, 2012; Frühling, 2012; Ruiz Vásquez, 2012; Tello, 2012; Ungar y Desmond Arias, 2012; Ungar y Salomon, 2012; Lorenz y Pugliese, 2017; Bonner, 2019; Dammert y Casteña Ruiz, 2019; Ghiberto, 2020).
Sobre esta base de antecedentes, durante el año 2017, para mi proyecto de tesina para optar por el título de Licenciada en Ciencia Política decidí estudiar comparativamente dos modelos de proximidad policial desplegados en el barrio Alto Verde de la ciudad capital de la provincia de Santa Fe. Estos programas de community policing eran: i) la Policía Comunitaria de la Provincia Santa Fe (en adelante, PCSF), creada durante el segundo gobierno de la coalición de centro-izquierda Frente Progresista Cívico y Social (en adelante, FPCyS);1 ii) la Unidad de Prevención Barrial del programa nacional “Barrios Seguros”, implementado en el barrio bajo estudio en el año 2016 producto de un convenio entre la ministra de Seguridad de la nación, Patricia Bullrich, y el intendente de la ciudad de Santa Fe, José Corral (alianza “Cambiemos”). Para comprender la yuxtaposición y diferenciación de dichas iniciativas se adoptó la perspectiva teórica “neoinstitucionalista” presente en la mayor parte de los estudios de políticas públicas, en los antecedentes mencionados anteriormente y en los clásicos estudios politológicos de reformas del sistema policial.
Sin embargo, en marzo de 2018, la Policía Comunitaria ocupó el centro de la agenda mediática de la ciudad de Santa Fe por su “desaparición” de los barrios donde desplegaba sus tareas. En 2019 se produjeron indagaciones que entendieron al “ocaso” de la PCSF como una medida inscrita en lo que Sain (2015a) refiere como “lógica pendular” de las gestiones políticas en seguridad (Ghiberto, 2019, p. 169; 2020, p. 57). No obstante, transpolar estas generalizaciones hacia el caso de la Comunitaria me pareció insuficiente para dar cuenta del proceso que deriva en la desarticulación de un programa con gran aceptación ciudadana (Programa Delito y Sociedad, 2016b).
Aquella primera insatisfacción me llevó a transformar el objeto de estudio y a reubicarlo sobre aquello que estaba siendo tensionado: la propia Policía Comunitaria de Santa Fe. Si está sujeta a una lógica pendular, entonces no deberíamos admitir esa lectura como una conclusión dada. Es necesario desarmar el péndulo y poner el foco en los/as actores/as y dinámicas relacionales que posibilitan esa oscilación.
En el presente artículo reconstruyo el proceso por el cual el referente empírico PCSF “desapreció” de una primera tentativa de investigación y cómo fue la trayectoria teórico-epistémica que decantó en la decisión de reponerlo como objeto central de estudio. Con ello quiero enfatizar los dos propósitos fundamentales que pretendo expresar con este trabajo: en primer lugar, asumir el desafío de dar con marcos interpretativos capaces de explicar qué pasó con una iniciativa policial concreta y evitar la reproducción de categorías generalizadoras acerca del funcionamiento de las políticas de seguridad. El segundo propósito reside en comprometer el ejercicio de la investigación social para brindar una explicación alternativa sobre por qué una experiencia ampliamente valorada por la ciudadanía derivó en la decisión política de disolver aquella fuerza.
Este artículo se divide en tres grandes apartados. En la primera parte describo la construcción del objeto de estudio que realicé hasta el momento del “ocaso” de la PCSF y luego presento las líneas que los estudios locales han brindado para comprender las oscilaciones en la política policial. En la segunda parte, desarticulo estos presupuestos a partir del propio encuentro con una serie de autores/as que colaboraron a repensar el objeto de estudio y recodificarlo desde una perspectiva sociológica de herencias foucaulteanas y bourderianas. Finalmente, presento las conclusiones producidas de este recentramiento en la PCSF junto con las dinámicas del trabajo de campo que fueron positivamente integradas como insumo de análisis en mi investigación.
En 2017, para mi tesina de grado destinada a obtener el título de Licenciada en Ciencia Política en la (Universidad), me propuse describir y comparar los programas Policía Comunitaria de la Provincia de Santa Fe y Barrios Seguros del Ministerio de Seguridad de la nación desplegados en el barrio Alto Verde de la ciudad de Santa Fe. Dicha delimitación no fue una elección espontánea ni aleatoria. Desde el año 2015 el Programa Delito y Sociedad de la Universidad Nacional del Litoral se encontraba realizando tareas de exploración en torno al programa PCSF: primero, a través de convenios firmados entre Ministerio de Seguridad de la Provincia y el equipo de investigación para indagar en la primera “prueba piloto” ejecutada en el barrio Barranquitas de la ciudad de Santa Fe. Luego, se indagó su fase expansiva hacia otros barrios mediante proyectos de investigación y extensión financiados por la propia UNL.
Alto Verde fue el lugar seleccionado a modo de caso para realizar la segunda etapa de las indagaciones. Entre los años 2016 y 2017 era notorio el incremento de policías y operativos desplegados en aquel barrio. Sin embargo, lo inédito era la convivencia de dos iniciativas de proximidad policial de distintas escalas: la PCSF y la Unidad de Prevención Barrial (constituida por agentes de la Prefectura Naval Argentina) del programa nacional “Barrios Seguros”.
En cuanto a la PCSF, ya se contaba con información empírica en torno a su organización y funcionamiento. En efecto, se trataba de un nuevo segmento policial especializado,2 creado a partir de una reforma policial realizada en el marco del “Plan de Seguridad Democrática” de la coalición gobernante. Asimismo, la estructura de la PCSF tenía varias particularidades que la diferenciaban de la “tradicional” Policía de la Provincia de Santa Fe: estaba ubicada dentro del organigrama del Ministerio de Seguridad, su conducción era de tipo civil-política y sus agentes se distribuían en la provincia en “casas3 ubicadas en determinados espacios geográficos, sin ningún tipo de dependencia de las unidades regionales.4 De este modo, nos pareció relevante construir conocimiento de Barrios Seguros y ampliar el ya existente sobre la PCSF con el objeto de comprender el funcionamiento de aquel entramado de iniciativas con objetivos e intervenciones policiales similares, que se solapaban en un mismo lugar identificado -en ambos casos- como “vulnerable” y “conflictivo” (Truchet, 2018)
Por consiguiente, el plan de tesina se planteó el objetivo de analizar las diferencias y similitudes de los programas de policía comunitaria que el Gobierno nacional y el provincial pusieron en marcha en el barrio Alto Verde durante el período 2016-2018, haciendo énfasis en tres dimensiones: a) la articulación territorial de los programas; b) la coherencia y coordinación en los instrumentos de las políticas; c) las estrategias del policiamiento comunitario de los agentes de la PCSF y la Unidad de Prevención Barrial.
Dicho objetivo cristalizó una propuesta de investigación de tipo cualitativa, asentada en la corriente “neoinstitucionalista” (o institucionalismo histórico) que, a grandes rasgos, pone en valor las capacidades del Estado para direccionar procesos sociales, económicos y políticos (Sikkink, 1993; Evans, 1996; Skocpol, 1996; Fernández, Güemes, Magnin y Vigil, 2006, p. 28-34). Este modo de visualizar las relaciones Estado-sociedad civil como entidades diferenciadas y autónomas ha colonizado los planes de estudio y las tesinas de ciencia política en nuestra Universidad y se ha constituido como la forma apropiada para examinar políticas públicas. Asimismo, esta perspectiva constituye la base teórica que acompaña (a veces, implícitamente) la mayor parte de los antecedentes mencionados al inicio de este artículo y ha formado parte de estudios latinoamericanos clásicos en torno a las reformas y contrarreformas policiales (Frühling, 2006, 2008; Sain, 2015a). En consecuencia, para construir el objeto se procuró “ajustar” la situación identificada como problemática mediante la armonización de tres articulaciones teóricas neoinstitucionalistas que iban en la misma dirección.
En primer lugar, el lote de estudios latinoamericanos de policía comunitaria presentan la particularidad de ser indagaciones “administrativas” que persiguen la finalidad de describir, medir y evaluar capacidades estatales y opiniones ciudadanas en torno a iniciativas de proximidad policial desplegadas en determinados países de América Latina. De hecho, en los escritos de Frühling se analiza el éxito o fracaso de los programas de proximidad a través de categorías que implican un “Estado requerido” con “instituciones competentes” y capacidades para el desempeño de tareas (Fernández et al., 2006, p. 8; Frühling, 2008, p. 23). Estas dimensiones incluyen la adecuación institucional de las estructuras policiales al modelo comunitario; la construcción de capacidades estatales destinadas a capacitar el personal policial, a movilizar la participación comunitaria; y finalmente, la coordinación de estas policías con otras agencias públicas que proporcionen servicios para reducir la inseguridad y el temor al delito (Frühling, 2003, 2004).
En segundo lugar, PCSF y Barrios Seguros eran de escala provincial y nacional, perseguían objetivos comunes y sus fuerzas realizaban tareas similares en un espacio que tenía al barrio como ámbito de inscripción. De este modo, recuperé los aportes de los planes de estudio de mi carrera para analizar relaciones de los/as actores/as en la dimensión “territorial”. Esta cuestión indaga en la coherencia (unidad entre objetivos, estrategias y medios para alcanzarlos), la coordinación (diseños y procedimientos para complementar las políticas dispuestas) y la articulación de programas que, diseñados centralmente, tejen una nueva institucionalidad en su implementación local (Chiara y Di Virgilio, 2005; Martínez Nogueira, 2010, p. 19-20).
La mirada territorial hace énfasis en los objetivos e instrumentos de las políticas. Esta perspectiva de la “instrumentalidad” (Isuani, 2012) también ha sido adoptada por Marcelo Sain, quien jerarquiza las policy tools como determinantes de la capacidad de los gobiernos para implementar estrategias que resuelvan problemas de seguridad pública (Sain, 2015b, p. 71-79). De la propuesta de Sain, tomé el examen de los “diagnósticos situacionales” que llevaron a la implementación de ambos programas en Alto Verde y los instrumentos empleados para llevar adelante los objetivos y metas de los programas.
Entre febrero y marzo del año 2018, durante la tercera gobernación de la coalición FPCyS, la desarticulación de la policía comunitaria pasó a ocupar las primeras planas de la prensa de la ciudad de Santa Fe. Los medios locales relevaban voces ciudadanas que denunciaban la merma de agentes y el cierre de casas comunitarias. En efecto, de 2016 a 2018, los/as policías comunitarios/as de toda la provincia pasaron de ser 1280 a 633, siendo la gran mayor parte del segmento reubicado en la “tradicional” policía de seguridad. Asimismo, los espacios físicos donde se ubicaban las casas comunitarias se desarmaron, y se pusieron en alquiler o a la venta.
En ese contexto, el nuevo ministro de Seguridad, Maximiliano Pullaro, declaró públicamente que la PCSF no había desaparecido: estaba atravesando una “refuncionalización” de la fuerza para “mayor eficiencia” en las tareas de patrullaje. El impreciso discurso oficial, la evidencia de la propia observación y las acusaciones esgrimidas por vecinos/as decantaron en un enorme desánimo con mi investigación. Por un lado, porque “la Comunitaria” era el programa sobre el cual ya se había construido el mayor caudal empírico materializado en informes de monitoreo y evaluación (Programa Delito y Sociedad, 2016a y 2016b). Por otro lado, porque estaba desarrollando un trabajo destinado a producir comparaciones entre dos programas y la continuidad de uno estaba siendo discutida.
En este marco, la literatura especializada brinda algunas consideraciones en torno a las políticas de seguridad de nuestro país que sirvieron de base para esbozar una comprensión a priori de lo que quizá sucedía con la PCSF. Particularmente, Sain brinda una serie de metáforas para dar cuenta de la inestabilidad que sujeta a planes y programas de seguridad: el “péndulo”, la “oscilación”, el “vaivén”, el “surfeo” (Sain, 2013, 2014, 2015a, 2015b). La política de seguridad tiene oscilaciones que derivan de la politización, la policialización de la criminalidad y la violencia y de reacciones adaptativas ante demandas sociales y mediáticas. De este modo, se afianza el desgobierno político de la policía y, como corolario, se refuerza la autonomía de las fuerzas y con ello se mantienen capacidades estatales deficientes para la gestión de la seguridad pública (Sain, 2013, 2014).
Por consiguiente, pareciera que las políticas de seguridad suelen estar sujetas a la inestabilidad derivada de la propia “policialización de la seguridad”, es decir, de la consideración de la policía como “la principal, o la única instancia con la que cuenta el gobierno y la sociedad para conjurar el delito y mantener el orden público” (Sain, 2015b, p. 148). A su vez, la policía se ha caracterizado como una institución formada en la autoclausura, el secreto, la opacidad y ambigüedad (Sozzo, 2005; L’Heuillet, 2010; Reiner, 2010; Brodeur, 2011). Para Sain, estos rasgos lógicamente se extenderían al desarrollo de la gestión securitaria y al proceso de conocimiento social, lo que produciría inconsistencias e incertidumbres (Sain, 2010, 2012, 2015b).
Frente a esta literatura me pregunté: ¿la PCSF fue una reacción adaptativa ante qué demanda? Si fue una forma policialista de “surfear” los problemas securitarios, ¿qué surfeó? Si penduló hacia un lado, ¿hacia dónde y por qué penduló? Más interrogaba sobre estos presupuestos, menos respuestas infería de ellos. La Comunitaria gozaba de amplia legitimidad ciudadana expresada en noticias, editoriales de la prensa santafesina y encuestas que realizamos desde el Programa Delito y Sociedad en el año 2015 (“hace un buen trabajo”: 52%, “hacen un muy buen trabajo”: 20%) (Equipo de investigación, 2016b).
Las generalizaciones del “péndulo” y los “fracasos” no solo me producían una molestia epistémica: también contradecían la flexibilidad y apertura de los diseños cualitativos de investigación. Una investigación social que es reflexiva, se reelabora, se cuestiona presupuestos durante el diálogo con referentes que son intrínsecamente móviles al formar parte de la realidad social (Sautu, 2006). Aquello que se archiva como una experiencia política que fracasó tenía que ser algo más. Sobre dicha desnaturalización versa el siguiente apartado.
Admitir que las políticas de seguridad están sujetas a “pendulaciones”, “surfeos” o “vaivenes” son imágenes que tienen un gran valor heurístico para representar una inestabilidad. No obstante, nos deja en un plano monolítico de una evaluación y clausura la oportunidad de poner interrogantes sobre qué aloja el péndulo. Coincido con Paul Hathazy (2010) en que Sain universaliza sus observaciones a todas las policías argentinas y que, sobre esa operación, produce una simplificación de la densa y plural trama vincular de actores/as que se urden en el campo de las políticas de seguridad. Por otra parte, tampoco me decían demasiado los antecedentes de policía comunitaria que admitían los fracasos o éxitos de iniciativas bajo estudio en función de los esquemas de aumento/disminución del delito-sensación de inseguridad y de la presencia/ausencia de capacidades estatales para afianzar estos programas.
Decidí habitar mis incomodidades. Anidar lo que produce molestias implica realizar el ejercicio de desarmar el péndulo: abrirlo, examinar los/as actores/as, concepciones, prácticas, relaciones que, a modo de engranajes, empujan el dispositivo policial de un lado hacia el otro. Habitar la incomodidad supuso deslizar mi investigación hacia la experiencia de PCSF sin darla por desaparecida, sin adjudicarle un fracaso, sin ponerle un punto final. Recentrarse en aquello que políticamente se pone en tensión fue un desafío más interesante que abandonarlo como efecto del vaivén y, en su lugar, ocuparse de estudiar a la Unidad de Prevención Barrial.
Fue en este contexto que me encontré con (o fui hallada por) un artículo de Alina Rios (2014), mientras revisaba antecedentes sobre modelos de proximidad policial en Argentina. Aquel texto resultó esclarecedor para mi indagación, no por el objeto referido por la autora (la Policía Metropolitana), sino por las reflexiones teórico-epistémicas que compartía a raíz de sus propias insatisfacciones con aquello que aparece como dado en el estudio de la policía.
En efecto, Rios sostiene que la literatura sobre reformas y las políticas de seguridad hablan de sus fracasos, sin embargo, “no dicen nada […], no llevan a re-plantear la dimensión profundamente política de tales procesos” (Rios, 2014, p. 96). De este modo, queda obturado “un pensamiento sobre lo policial como efecto de problematizaciones sociales acerca de qué es el gobierno y qué hay que gobernar” (Rios, 2014, p. 97). Lo policial expresa un descentramiento de la policía en tanto institución autojustificada, un corrimiento de la naturalización de los fracasos y vaivenes en las políticas de seguridad y la instalación de una pregunta por las condiciones sociopolíticas para la emergencia de un tipo de policía concreta (en nuestro caso, la PCSF).
Rios remite a lo policial como una función de gobierno de una determinada problematización de la “(in)seguridad”: un estado óptimo a ser alcanzado y un estado dado que constituye la negación de lo anterior (Galvani, Mouzo y Rios, 2010). Este primer acercamiento luego remitió a una serie de trabajos locales que, desde una perspectiva inspirada en Michel Foucault, pensaban a las policías en funcionamiento, por fuera de la noción de institución ya instituida y ponían de manifiesto formas alternativas de repensar la cuestión policial que dieron sentido a mis propias contradicciones (Sozzo, 2005, 2016; Gonzalez, 2007, 2011; Rangugni, 2009; Galvani, et al., 2010; Rios, 2010).
En definitiva, la investigación social como una práctica efectivamente reflexiva supuso un cambio en el enfoque, métodos e instrumentos. Implicó un viaje hacia atrás y realizar lo que Bourdieu, Passeron, y Chamboredon (2002) definen como “ruptura epistémica”, un ejercicio que, hasta el momento, no había creído necesario. Los corsé teóricos colisionaron en el encuentro con el referente empírico y con ello desnaturalicé que la manera en que pensaba un problema y pretendía conocerlo se trataba de una experiencia ya construida.
La flexibilidad de la investigación cualitativa e inductiva habilitó asumir una “actitud reflexiva” y crítica sobre el propio trabajo exploratorio (Bourdieu et al., 2002). Por ello, resulta necesario dedicar unas líneas a mi cambio en las lentes, ya que esta forma de ejercitar la investigación social nos compromete a marcar posiciones en torno a nuestra visión del mundo que impregnan la totalidad del estudio (Sautu, 2006, p. 158-159).
Centrarme en la PCSF derivó en la redefinición del objeto de estudio sobre la base del “campo de gobierno de la (in)seguridad”: una construcción analítica de la literatura local con la capacidad analítica de reproblematizar los modos en que la “crisis de inseguridad” ha sido entendida e intervenida por una red de actores/as que rebalsan la propia policía y que es tributaria de la filosofía del poder de Michel Foucault (1988, 2006), los estudios de la gubernamentalidad (Rose y Miller, 1992; De Marinis, 1999) y, subsidiariamente, de la sociología de los campos de Pierre Bourdieu (vid. Rangugni, 2009; Galvani et al., 2010; Seghezzo, 2010; Rios, 2019). Esta articulación conceptual permite devolverle la historicidad y las formas concretas que adoptan las relaciones de gobierno de acuerdo con el lugar que ocupan en un espacio relacional donde se producen y reproducen visiones y divisiones del mundo social que luchan por imponerse (Mouzo, Rios, Rodriguez y Seghezzo, 2010).
De este modo, en el dominio de lo policial que involucra la emergencia e institucionalización de una PCSF, actores/as del campo de la (in)seguridad asumen posiciones, instauran relaciones de gobierno, despliegan disputas por definir la policía “dada” (qué hace y cómo lo hace) y legitimar la que debería ser (“la terapéutica”). Dichas definiciones siempre se “rellenan estratégicamente” por actores/as que, de acuerdo con su ubicación en las relaciones de gobierno, movilizan apropiaciones selectivas de la seguridad y la función policial según racionalidades políticas, intereses y trayectorias históricas que orientan su visión de un “buen gobierno” (Mouzo et al. 2010, p. 204; Gonzalez, 2011, p. 82).
Por consiguiente, el nuevo objetivo de investigación consistió en describir y analizar el proceso de emergencia y transformación de la PCSF en la ciudad de Santa Fe como programa de gobierno de la (in)seguridad durante las administraciones de Antonio Bonfatti y Miguel Lifschitz (FPCyS) entre los años 2012 a 2019. A partir de aquí procuré: a) identificar autoridades políticas, saberes expertos y relaciones de gobierno que se implicaron en la conformación programa PCSF; b) describir las problematizaciones de la (in)seguridad y su articulación con las definiciones de “lo policial” a partir de las cuales las autoridades del Ministerio de Seguridad justificaron la emergencia y transformación del dispositivo; c) identificar y describir las estrategias y técnicas de gobierno que las autoridades pretendieron desplegar para intervenir en el campo de la (in)seguridad mediante la PCSF.
La metodología continuó siendo cualitativa pero el método cambió. Como ya hemos dicho, la pregunta por el proceso que cristaliza la PCSF como objeto deseable, posible y que muta dispone un juego de problematizaciones en tono a la (in)seguridad, definiciones e intervenciones de una policía para un “mejor gobierno” que se producen e instalan de acuerdo con las posiciones que asumen actores/as del campo de la (in)seguridad. Por consiguiente, la estrategia metodológica elegida fue el análisis crítico de los discursos políticos de autoridades implicadas en la PCSF basada en la concepción antirrepresentacionista de Foucault (1997), en articulación con técnicas de observación y documentación para determinar aquellas prácticas extradiscursivas que atravesaron las transformaciones en el programa policial estudiado.
En este punto describiré brevemente los desenlaces a los nuevos interrogantes para, posteriormente, presentar una serie de reflexiones acerca del recorrido de la investigación que habilitaron estas conclusiones.
En efecto, las indagaciones en las condiciones de emergencia y transformaciones de la PCSF como dispositivo de gobierno de la (in)seguridad me permitió dar una explicación más acabada de aquello que las autoridades ministeriales de la gestión Lifschitz definieron como una “refuncionalización” del segmento policial y que, en términos prácticos, era visibilizado como la desaparición de la fuerza en el espacio público.
El proceso por el que se constituyó y reorganizó la Comunitaria estuvo atravesado por disputas políticas producidas en torno a la definición de “lo policial” como una función de gobierno del campo de la (in)seguridad. Hacia 2012, fecha en que se crea la PCSF, la problematización securitaria Santa Fe estaba ligada a la “seguridad democrática”, específicamente a la tematización que colocó al entramado policía-narcotráfico como espacio central en la producción de conflictividades y delitos violentos (Binder, 2012). Esta formación discursiva fue apropiada por autoridades ministeriales del FPCyS para justificar determinadas intervenciones en la policía provincial en un clima de época en que dicha fuerza estaba cuestionada por vínculos con el narcotráfico, su incapacidad para controlar el aumento en la tasa de delitos violentos y la sensación de inseguridad (Gonzalez, 2019).
En principio, el segmento especializado PCSF se diseñó como un programa de gobierno de “lo policial” (De Marinis, 1999; Rios, 2014): estaba destinada a fragmentar el poder policial centralizado en el territorio y a conducir los comportamientos de sus agentes hacia la conformación de un sujeto diferente y próximo a la ciudadanía. Las técnicas y racionalidades que atravesaron a la PCSF se orientaron a producir una “alteridad” respecto de un estado dominante de la policía definida como “tradicional” (Sain, 2015b).
Entre 2014 y 2015, la Comunitaria creció a un ritmo inédito en la provincia de Santa Fe, a la par de su consolidación entre la ciudadanía. En este marco, las autoridades del programa pretendieron extender el modelo de proximidad entre las capas de toda la policía provincial para gobernar sus conductas. Sin embargo, hacia mediados de 2014, los consensos sobre este objetivo se resquebrajaron con el desembarco de sectores de la Gendarmería Nacional en la gestión provincial. Estos movimientos en el campo de la (in)seguridad pusieron de manifiesto la coexistencia de dos modelos antagónicos que disputaban definiciones de la cuestión securitaria y la función policial. Por un lado, un modelo de sectores “conservadores” y militarizados que pretendían el disciplinamiento interno de la propia policía para un mejor gobierno de la criminalidad. Por el otro, el modelo de sectores “reformistas” ligados al ministro de Seguridad, Raúl Lamberto, que intentaban gobernar políticamente la fuerza y conformar un sujeto policial de proximidad.
En 2016, durante la tercera administración del FPCyS encabezada por Miguel Lifschitz, los nuevos funcionarios del ministerio terminaron acogiendo parte del modelo de actores conservadores y, en pocos meses, se desmontaron las estrategias reformistas. En este marco, la “refuncionalización” fue una rotunda alteración de la esencia y organización interna de la PCSF: de una conducción civil-política se pasó a una conducción policial y las estrategias de policiamiento comunitario se disolvieron entre un esquema monitoreado de patrullaje por “cuadrantes” que realizaron todos los cuerpos policiales de la provincia (a excepción de la Policía de Investigaciones).
Sin embargo, no existió delegacionismo político en la policía: la conducción de la cartera de Seguridad continuó a cargo de un perfil civil-político que conjuró una estrategia de gobierno policial a partir de un interesante ensamblaje de racionalidades y técnicas de gobierno militarizadas y gerencialistas. Esta manera de gobernar la (in)seguridad tenía una gran semejanza con la formación discursiva que se estaba instanciando el plano nacional con la gestión de la ministra Patricia Bullrich (Seghezzo y Dallorso, 2016).
A lo largo de este artículo expuse las dinámicas que atravesó mi propio proceso de investigación cuando aquellos presupuestos teóricos que traía conmigo se hicieron insuficientes para comprender el proceso de emergencia y disolución de un programa policial, la PCSF. Para ello, repuse la manera en que se piensan estas funciones en un campo de gobierno que tiene a una problematización de la (in)seguridad como columna vertebradora de sentidos y prácticas. Dicha reconstrucción estuvo posibilitada por un pensamiento epistémico y metodológico que habilitó el “carácter relacional e interactivo de la investigación” y a la base inductiva como estrategia principal de análisis (Sautu, 2006, p. 159).
Siguiendo a Paul Hathazy (2010), durante este proceso también ejercité conscientemente la “utilidad positiva” de la “opacidad” que bordea el acceso a los dispositivos policiales. Para dicho autor, esta manera de transitar la investigación sugiere que lo obturado y posibilitado en el trabajo de campo son insumos reveladores de las relaciones entre policía-política-academia.
Por consiguiente, para el último tramo de este artículo, presento algunas reflexiones de mi recorrido en el campo que me permitieron arribar a las conclusiones descritas anteriormente. Considero importante realizar esta reconstrucción del recorrido, ya que permite cuestionar la naturalidad de aquellos procesos por los cuales el conocimiento es construido y explicitar las formas concretas en que el saber está atravesado por relaciones de poder producidas en condiciones históricas y políticas específicas.
Realicé el trabajo de campo de mi tesis entre mediados de 2018 y durante 2019. Habían pasado cuatro años desde la creación de la PCSF, la Dirección Provincial de Proximidad Policial ya no existía en el organigrama del Ministerio de Seguridad. En este contexto, comencé el recorrido yendo hacia atrás, a la etapa de emergencia y despliegue de la PCSF.
Como ya se ha dicho aquí, este período estuvo conducido por sectores reformistas ligados a una tematización de la “seguridad democrática”. Aquí, mi acceso a los funcionarios políticos que participaron en aquella etapa fue facilitado por las conexiones que tenían con ellos los investigadores del Programa Delito y Sociedad al que pertenecía como estudiante desde el 2015. Esta apertura fue inmediatamente tomada como dato, pues no era ingenua: quienes conformaban este cuerpo habían sido autoridades de gobierno del propio programa PCSF en la medida en que movilizaron en carne propia las problematizaciones y los mecanismos para un “mejor” administración de la cuestión securitaria.
En primer lugar, Máximo Sozzo formó parte de los debates académicos que cristalizaron el Acuerdo de Seguridad Democrática suscrito por el gobierno de Santa Fe y posteriormente plasmado en las justificaciones de la reforma policial de la provincia. En segundo lugar, en 2012, miembros del equipo de investigación participaron activamente en la construcción de un proyecto de ley de Policía de Proximidad para el senador del FPCyS Miguel Lifschitz. En tercer lugar, en el año 2014, se firmó un convenio con el Ministerio de Seguridad para evaluar una prueba piloto de la PCSF en el barrio Barranquitas de la ciudad de Santa Fe mediante entrevistas con los agentes policiales y encuestas ciudadanas (Programa Delito y Sociedad, 2016a, 2016b). Los resultados de estas indagaciones formaron parte de las técnicas de gobierno motorizadas por las autoridades ministeriales para legitimar el modelo comunitario frente a la policía “tradicional”.
En 2018, mis primeras entrevistas fueron a tres personas que ocuparon los cargos de directores de Proximidad Policial y coordinador provincial durante las fases de emergencia y despliegue de PCSF. Al momento, ninguno de ellos trabajaba en la cartera de Seguridad y solo uno tenía filiaciones partidarias con el FPCyS. En aquellos encuentros se produjeron derivaciones hacia otras personas a las que debía entrevistar, pero que no otorgaban información novedosa. Esta modulación que los exfuncionarios pretendieron instalar en mi propia investigación fue lo que me permitió reconstruir a un grupo político que ocupó posiciones importantes en las definiciones e iniciativas del Ministerio de Seguridad durante la conformación de la PCSF. Este sector que podemos caracterizar como “reformista” poseía trayectorias técnicas, vinculaciones con saberes expertos,5 adscripciones tácitas a los principios del Acuerdo de Seguridad Democrática y una gran fidelidad hacia el proyecto de cambio policial del ministro Raúl Lamberto.
Ese grupo identificó a la PCSF como una experiencia que pretendió cambiar a su antagonista y blanco de intervenciones: la “policía tradicional”, la otra policía. En las entrevistas se me enfatizó que la Comunitaria “ya no existía”, pero que ese hecho no se había producido en 2018 -cuando se hizo público-, sino a raíz de un proceso iniciado en 2014 durante la administración que les tenía como protagonistas de la reforma policial.
En efecto, durante el proceso de expansión del segmento comunitario, las posiciones de poder en el gobierno de la (in)seguridad viraron hacia un nuevo sector de gendarmes retirados que no ocupaban puestos formales en la cartera de Lamberto, pero sí tenían la capacidad de decidir, definir e intervenir sobre la cuestión policial y securitaria. La delimitación de este grupo me fue contorneada por el sector reformista, quien discursivamente se refería como un “ellos” en oposición a un “nosotros”.
Más allá de lo que ofrecía el propio discurso, el recorrido reveló que las capacidades de los gendarmes para intervenir en el gobierno de la (in)seguridad estaban ancladas en el apoyo político del gobernador Bonfatti y de “su mano derecha”, el ministro de Gobierno; ambos les construyeron una nueva agencia, la Secretaría de Análisis y Articulación de Procesos Interministeriales, dotada de recursos económicos, tecnológicos y humanos para realizar actividades de inteligencia criminal y producir sus propios informes de evaluación en torno a las políticas de seguridad (Gonzalez, 2019, p. 466). Este apoyo político posteriormente se tradujo en concesiones muy concretas: en primer lugar, en la participación de aquellos gendarmes en reuniones del ministerio (al que no pertenecían) y el inmediato reemplazo del secretario de Seguridad de Lamberto por otro gendarme retirado, propuesto por la Secretaría de Análisis y Articulación de Procesos del Ministerio de Gobierno.
La separación de los reformistas respecto del sector encabezado por exgendarmes obturó mi acceso a este último mediante la técnica “bola de nieve” ya que afirmaron no tener (ni querer tener) contactos con “los otros”. Traté de acceder a ellos por otras vías tecnológicas, sin éxito. En este plano, mi adscripción institucional al Programa de investigación poco pudo hacer para habilitar un encuentro. Otro dato corroboraba esta clausura y la relevancia que las nuevas autoridades de gobierno le asignaron a la PCSF: en 2017, nuestro grupo de investigación había renovado las exploraciones sobre la expansión de la PCSF en la ciudad de Santa Fe (Programa Delito y Sociedad, 2018). Esta vez, el proyecto no fue financiado ni promovido por el Ministerio de Seguridad, y la Dirección de Proximidad Policial solo ordenó a sus agentes responder los cuestionarios.
Como ya he dicho en el apartado anterior, el grupo de gendarmes retirados cristalizó sus posiciones en la cartera de Seguridad bajo el gobierno de Miguel Lifschitz en el año 2016. El nuevo ministerio estaba conducido por nuevas autoridades políticas y la Secretaría de Seguridad Pública estaba a cargo de un gendarme y un policía retirados. A esta nueva administración le corresponde la etapa de desarticulación de la PCSF. El trabajo de campo para esta fase presentó varios obstáculos metodológicos. En primer lugar, los decretos y resoluciones que daban cuenta de la disolución de la PCSF no estaban disponibles públicamente y me fueron facilitados por un informante clave. En segundo lugar, las entrevistas no las concreté por mi pertenencia institucional al Programa Delito y Sociedad, sino mediante una conocida que había trabajado con un funcionario que continuaba en la cartera de Seguridad. Este funcionario gentilmente ofició como nexo para generar encuentros con otros actores del área que ocupaban posiciones menores; sin embargo, las mayores jerarquías continuaban siendo vedadas.
Ante estas dificultades metodológicas, debí reconstruir la problematización de la (in)seguridad y los mecanismos de gobierno de “lo policial” de las nuevas autoridades reforzando la documentación de fuentes primarias (documentos institucionales oficiales: decretos, resoluciones, publicaciones, comunicaciones gubernamentales) y fuentes secundarias (declaraciones públicas de funcionarios a la prensa). Las entrevistas realizadas y la documentación expresaron un proceso especular al dado con el grupo reformista: para este grupo “conservador/gerencialista”, los sectores de la Gendarmería eran los expertos, y consideraban que sus antecesores no habían tenido perspectivas ni estrategias “realistas” para gobernar con eficacia y eficiencia el problema de la (in)seguridad. La (in)seguridad radicaba en aumento del delito callejero, que no podía controlarse a causa de la indisciplina policial que había provocado la reforma. La terapéutica estaba en redisciplinar internamente a la policía y aumentar el patrullaje en las calles con más personal, tecnología, armas, vehículos y chalecos.
Para este artículo reconstruí la experiencia que comenzó con la desarticulación de la PCSF en una primera tentativa de investigación y que luego decantó en el recentramiento de este programa policial bajo la redefinición teórico-epistémica del problema a explorar. De pretender estudiar comparativametne dos programas de policiamiento de proximidad, me concentré en la PCSF que nació y se disolvió en el seno de una misma coalición de gobierno bajo justificaciones inciertas y con elementos que tensionaban aquellos supuestos teóricos que interpelaba para comprender políticas de seguridad.
Al respecto, las pocas explicaciones sobre las dinámicas en la política policial instalaron imágenes monolíticas de un “péndulo” que ubica iniciativas gubernamentales como sujetas a adaptaciones coyunturales a los problemas que reproducen el desgobierno político de la seguridad y el delegacionismo en la policía como única instancia de resolución de conflictos. Asimismo, la refracción y opacidad que caracterizarían a nuestras fuerzas y al sector político que las conduce naturalmente se extenderían como obstáculos en el desarrollo de la construcción de conocimiento.
Como se ha enfatizado en este trabajo, estas consideraciones colisionaron con un referente empírico concreto. No se podía admitir el fracaso en la PCSF por cuanto este segmento era una experiencia positivamente valorada en la opinión pública. La refracción que podría indicar la ambigüedad en el discurso “refuncionalizador” era una posibilidad pero no un hecho certero. El ejercicio de “desarmar el péndulo” se produjo a raíz de una ruptura epistémica durante mi encuentro con estudios sociológicos y reflexivos de herencia foucaulteana y bourderiana. Ello habilitó un cambio en el enfoque, los métodos e instrumentos de mi investigación. De este modo, el interrogante se movió hacia las condiciones que posibilitaron la emergencia y mutaciones en “la Comunitaria” como efecto de poder de una actividad de gobierno que tenía tematizaciones de la (in)seguridad como problema central a ser resuelto y a la función policial como espacio prioritario a intervenir.
En este marco, articulé positivamente los obstáculos y aperturas que se me presentaron en el trabajo de campo, pues estos eran datos que revelaban la composición y dinámicas relacionales del campo de gobierno de la (in)seguridad y la cuestión policial. Ello permitió contornear un grupo reformista y a un grupo conservador que disputaban formas de saber-hacer para un “mejor gobierno” la seguridad mediante la policía. En esta vía, pude comprender que las aperturas empíricas durante la fase de emergencia de la PCSF estuvo posibilitada porque la misma problematización securitaria de aquel clima de época involucraba en calidad de saberes expertos y autoridades de gobierno a investigadores del Programa Delito y Sociedad al que pertenecía como estudiante. Las obturaciones que se presentaron en relación con los sectores “conservadores/gerencialistas” durante la etapa de desarticulación también fueron un dato que daba cuenta de la mudabilidad de expertos que tenían capacidad de decir e intervenir sobre el gobierno de la (in)seguridad y la función policial.
Como último punto, considero que debemos mantener el deber de estudiar, interpretar y denunciar las violencias policiales hacia determinados sectores poblacionales. Pero también está en quienes realizamos investigaciones sociales otorgar aquellos marcos necesarios para explicar y divulgar por qué se deshace una iniciativa que implicó un policiamiento relativamente positivo al dado. Este compromiso político es la razón de ser que siempre ha residido detrás de este trabajo.
A la Universidad Nacional del Litoral y al Programa Delito y Sociedad de la Facultad de Ciencias Jurídicas por alojar las inquietudes manifestadas durante el transcurso de la presente investigación.
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[1] . El Frente Progresista Cívico y Social es una alianza provincial de centroizquierda fundada en el año 2006 y está integrada por el Partido Socialista, Libres del Sur, sectores de la Unión Cívica Radical y el GEN. Desde 2007 hasta 2019 gobernaron la provincia y actualmente, como oposición, cuentan con una amplia mayoría en la Cámara de Diputados de Santa Fe.
[2] . Además de la PCSF, el Plan de Seguridad Democrática creó otras tres policías especiales: la Policía de Seguridad Vial, la Policía de Acción Táctica y la Policía de Investigaciones.
[3] . Una “casa comunitaria” es una dependencia de la PCSF en forma de edificio o módulo (container). Se le llamó así para producir una diferenciación respecto de la comisaría, ya que no poseía calabozos y priorizaba la ubicación de una mesa para realizar encuentros con actores de la sociedad civil. Por otra parte, el número y distribución de las casas comunitarias no tenía un criterio homogéneo: en Santa Fe y Rosario (ciudades con mayores índices de criminalidad) se emplazaron varias casas a partir de un pacto con las autoridades municipales, mientras que en cada una de otras 15 ciudades de menor escala poblacional había una o dos casas que se emplazaron de acuerdo con afinidades políticas
[4] . Se denomina Unidad Regional a los comandos descentralizados de la Policía de Santa Fe. Existen 19 unidades regionales que calcan la distribución de tipo “departamental” de la provincia, y cada una reproduce la organización central de la Policía: una jefatura, su plana mayor (“cúpula”), las unidades especiales y las tropas.