Introducción: Historicidad de las mujeres en la pesca artesanal

Hasta la década de los noventa, el Estado chileno reguló la actividad pesquera desde distintas normas sobre el mar, muchas descoordinadas entre sí, que generaron conflictos entre actores, mientras se incentivaba la sobreexplotación de recursos (Camus, Hidalgo y Muñoz, 2016). Estos conflictos han sido una fuente importante para reconstruir la historia de la pesca artesanal al brindarnos luces acerca del rol de las mujeres en esta actividad desde los conflictos sociales y políticos en la década de los ochenta (Escribano Veloso, 2014). Como parte fundamental de las unidades familiares que adoptaban la forma de organización pesquero-artesanal, que combinaba sus actividades de pesca con la agricultura y la minería, según la región (Camus Gayán, Castillo Castillo e Hidalgo Dattwyler, 2017). Los conflictos por el uso de los espacios y la competencia por los recursos obligaron a que los pescadores se organizaran en cooperativas, sindicatos o asociaciones gremiales en el siglo XX hasta la actualidad (Camus et al., 2017). En un comienzo, estas organizaciones estuvieron conformadas casi en su totalidad por hombres, lo que consolidó simbólicamente a la pesca como una actividad altamente masculinizada, pues son ellos quienes ocupan los espacios públicos (económicos y políticos), tema que es ampliamente tratado por la literatura feminista (Celiberti, 2009). Sin embargo, la participación de las mujeres ha sido esencial para la formación de las organizaciones, pues su registro les permite consolidarse o solicitar concesiones de acuicultura en caletas pequeñas, cumpliendo el requisito mínimo de participantes, aunque esto lamentablemente no se refleje siempre en un mayor reconocimiento de su rol (Núñez, 2016).

Hoy en día, las organizaciones de pescadores artesanales se enfrentan a un escenario complejo y ya no solo contra la industria pesquera, como fue en la década de los ochenta y noventa, pues hoy su actividad está presionada por diversos usos de espacios locales, fenómenos socioambientales, disminución de la disponibilidad de las pesquerías; y con la supervivencia misma de la pesca artesanal, que requiere a mujeres y hombres en los espacios públicos y de toma de decisiones.

Las organizaciones, con una aparente neutralidad de género, consolidaron la inequidad en los roles de género para las siguientes décadas hasta la actualidad. Las mujeres marginadas de la escasa historia de la pesca artesanal se convirtieron en un grupo vulnerable e invisibilizado dentro de un subsector ya excluido de la historia chilena y del sistema productivo industrial y neoliberal (Muñoz y Ther Ríos, 2013).

Lo anterior, a su vez, se ve reforzado por la Ley General de Pesca y Acuicultura (Ley N° 18.892) de 1991, que consolida y naturaliza simbólicamente a la pesca artesanal como una actividad exclusivamente masculina y centrada en lo extractivo, y excluye de su regulación a sus actividades conexas. Las actividades extractivas son realizadas en su mayoría por hombres y las actividades conexas son realizadas en su mayoría por mujeres o bien son mixtas. Ambas actividades, en mar o en tierra, son fundamentales para la existencia de la pesca artesanal en sí misma.

La fuerza de la ley no solo regula la actividad a partir de normativas e instituciones, sino que también define quién es pescador, por medio de categorías: pescador, buzo, armador, recolector y tripulantes. La principal categoría en la que han podido inscribirse históricamente las mujeres, según sus actividades, es la de recolección (algas y mariscos), quedaron marginadas actividades como la preparación de las artes de pesca, la comercialización de los productos o el valor agregado. Esto repercute de forma directa en la formación de organizaciones de mujeres, quienes forzosamente deben constituirlas en base a categorías que no representan las actividades que realizan, lo que afecta su participación en fondos de desarrollo productivos del sector. Dichos fondos, abiertamente neutrales de género, dan preferencia a proyectos productivos para buzos y pescadores, en su mayoría hombres y, en menor medida, a proyectos de valor agregado, y son casi escasos para los/las recolectores, en su mayoría mujeres. Un ejemplo significativo son las organizaciones de encarnadoras (preparan las carnadas para las redes de espineles para la pesca demersal), quienes están inscritas y reconocidas por la Dirección del Trabajo pero no por la Subsecretaría de Pesca, porque no existe la categoría de encarnadoras en la ley, con lo cual quedan al margen de fondos de desarrollo productivos o de espacios de toma de decisiones.

En paralelo a la Ley General de Pesca y Acuicultura, el Estado chileno ratificó la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW) y los compromisos que emanaban de la Plataforma de Acción de Beijing (1995), lo que se tradujo en la creación del Servicio Nacional de la Mujer (SERNAM) y, luego, del Sistema de Género en el Programa de Mejoramiento de la Gestión (PMG) y los Programas de Igualdad de Oportunidades (PIO) como estrategias de transversalización del género en el Estado (Guzmán y Montaño, 2012). Ambas formas de institucionalización del género por parte del Estado se caracterizan por ser estables en el tiempo y van consolidando sus compromisos desde informes periódicos a la CEDAW (Poblete Jara, 2019).

La transversalidad de género asumida por el Estado chileno implicó que casi la totalidad de los servicios públicos evaluaran cómo incorporar estos compromisos en sus productos y servicios. No exento de dificultades, el Ministerio de Economía, la Subsecretaría de Pesca (Subpesca) y el Servicio Nacional de Pesca (Sernapesca) también incorporaron el sistema de género desde el PMG, con resultados destacables, como la desagregación estadística por sexo desde 2005, la elaboración de indicadores de Barreras, Brechas e Inequidades de Género (BBI), capacitación a funcionarios públicos y la actualización del diagnóstico inicial en 2014 (Naranjo, Flores y Guerrero, 2014). Como resultado de eso, hoy sabemos que la participación política de las mujeres pescadoras formalmente inscrita ha tenido un crecimiento sostenido que, para 2019, representaba el 24% del total de pescadores registrados, con 53 organizaciones solo de mujeres reconocidas a nivel nacional y con más de mil mujeres con cargos dirigenciales (Subpesca, 2019).

Estas cifras son un primer antecedente sobre el creciente empoderamiento político de las organizaciones territoriales de mujeres pescadoras que, reconocidas o no por la ley, Subpesca y Sernapesca, este año han comenzado un proceso de conformación en una red y que, de forma autónoma respecto de otros movimientos sociales o partidos políticos, han planteado temas y problemáticas complejas que las alejan del paternalismo con que habían sido pensadas. Esta red reclama poner fin a la histórica exclusión de la ley y obtener un reconocimiento simbólico de su aporte particular al desarrollo de sus comunidades. Asimismo, estas cifras dan cuenta de la transformación de los roles tradicionales de las mujeres, quienes históricamente quedaron invisibilizadas y reducidas a los espacios domésticos y privados, bajo la figura de la informalidad (Godoy, Mojica, Ríos y Mendoza, 2016). Los roles de género son dinámicos, y tanto los de las mujeres como de los hombres se vieron afectados por regulaciones, como la limitación a la trashumancia en 1990, la proletarización producto de industrias como la salmonera en la Región de Los Lagos (Lazo, 2017), o por fenómenos socioambientales, lo que permitió que las mujeres se encuentren y desarrollen en espacios de la esfera pública y política (Álvarez Burgos, Stuardo, Collao y Gajardo, 2017).

La transversalización de género como una forma de institucionalidad del género

La institucionalidad de género es un proceso en que el Estado, desde distintos mecanismos, atiende las desigualdades e inequidades de género. Este proceso es una respuesta a las demandas sociales y políticas históricas de los movimientos feministas, que incluyen la denuncia a la exclusión de las mujeres en el proyecto de ciudadanía tras el surgimiento de los Estados-nación, las demandas por la incorporación a la educación y universidades y las luchas por el derecho a voto. El movimiento feminista evidenció que estos mecanismos no eran suficientes, y denunció las contradicciones del modelo universal del Estado y sus proyectos de desarrollo, así como sus efectos desiguales en mujeres y hombres. Este proceso de institucionalidad de género dio un nuevo giro en los noventa, cuando el movimiento feminista del continente se profesionalizó consolidó un entramado institucional a nivel nacional e internacional, materializado en conferencias mundiales que difunden el uso del concepto de género como categoría, enfoque o teoría, y logró posicionar el tema en las agendas de gobierno. Sin embargo, esto ha sido criticado como una postura simplista, que oculta el carácter político de las luchas por los derechos de las mujeres y desligada de las organizaciones territoriales y sus demandas particulares (Carosio, 2017).

En Chile, los movimientos sociales de mujeres de la década de los ochenta fueron un factor decisivo en la consolidación del SERNAM y otras formas de institucionalidad de género (legislaciones), que no son ajenas a las críticas sobre su progresiva desvinculación respecto de organizaciones sociales o territoriales. Una institucionalidad que se desprende de este proceso fue la estrategia de transversalidad de género que Chile ha implementado desde la década de los noventa hasta la fecha, que es asumida por todos los servicios públicos. Esta estrategia es el Sistema de Género en el PMG. A la fecha, Subpesca y el Sernapesca se han sumado a ella a partir del proceso guiado por el SERNAM, que estableció cuatro etapas de implementación: diagnóstico; elaboración de un plan y programa de trabajo; implementación y seguimiento del plan; evaluación de los resultados. Esto da pie a las primeras formas de institucionalidad de género por el Estado, que reconocería a las mujeres de la pesca como población objetivo, y que ilumina sobre cuál será el enfoque de género que desarrollaría en discursos, prácticas o imágenes.

Para esta investigación, es necesario aclarar la noción de Estado que se utilizará. El Estado no es la idea de una entidad omnipresente y unificada, sino que más bien es una serie de imágenes y prácticas que incluso pueden resultar contradictorias entre sí (Migdal, 2011). Migdal problematiza el concepto de Estado utilizado por las ciencias políticas, que se diferencia de la tradición weberiana al proponer que no existe una única forma de Estado o código universal, sino una amplia diversidad de interacciones sociales conflictivas, con orientaciones formales e informales sobre cómo actuar. Por tanto, no existiría una única organización cohesionadora de la sociedad; el Estado no depende solo de sus características internas, sino también de las de otras agrupaciones presentes en la sociedad. Entonces, el Estado es un campo de poder marcado por el uso y la amenaza de la violencia y conformado por: 1) una imagen de organización dominante coherente en un territorio; y 2) las prácticas reales de sus múltiples partes. Para Migdal, los Estados reales son una conjunción de imágenes (entidad autónoma y dominante de la creación de reglas en un territorio) y prácticas (expresiones de que existen organizaciones y modos de interacción social variadas, como la aceptación o rechazo de algunas reglas), que no siempre convergen y pueden ser contradictorias (Duque, 2012). Los programas y políticas públicas permiten observar el contraste entre una imagen coherente del Estado y sus prácticas, a partir de las intervenciones públicas (Duque, 2012). Un ejemplo de este contraste es la institucionalidad de género comprometida por aquel. El Estado ha institucionalizado la noción de género mediante normativas, leyes e instrumentos. Según Guzmán y Montaño (2012), esta institucionalización del género es una visión del mundo sobre la relación hombre-mujer legitimada, a partir de su materialización en relaciones de políticas y prácticas sociales. En América Latina, la institucionalidad de género tiene un marco conceptual biologicista, que entiende el género como sinónimo de mujer (sus características psicológicas y culturales se condicen con su sexo) y no como una relación sociohistórica. Este fundamento entiende a las mujeres como un recurso sin explotar que puede proporcionar una contribución económica al desarrollo del Tercer Mundo (Moser, 1989).

Sin embargo, esta institucionalización del género es criticada por las organizaciones sociales de base feministas, quienes sostienen dos puntos de contradicción del Estado. La primera contradicción es que sus prácticas han significado un refuerzo a los roles tradicionales de género y no una disminución de las brechas e inequidades hacia las mujeres. El rol tradicional es de subordinación de la mujer hacia el hombre, entendida como maternalista, sin una disminución significativa de su doble o triple carga laboral (Suárez Navaz y Hernández Castillo, 2008), e incluso ignorando la relación entre los géneros en cuanto a la interdependencia de las esferas de producción y reproducción (Goren, 2017). La segunda contradicción es que, al institucionalizar el género como sinónimo de mujer, las prácticas del Estado que no incluyen a las mujeres como su población objetivo serían prácticas o políticas carentes de género, en otras palabras neutrales. La contradicción está en que dicha neutralidad sería más bien una ficción que oculta un sistema de género que organiza y da significado a todos los actores e instituciones (Beltrán, Maquieira, Álvarez y Sánchez, 2008). Desde esta ficción de neutralidad, el Estado construye categorías para pensar y gestionar problemas sociales definidos desde un sesgo masculino y frente a los cuales los enfoques feministas apuestan por evidenciar y deconstruir (Fernández, 2008).

Esta ficción de neutralidad en los discursos y prácticas del Estado implica reconocer que, además de por imágenes y prácticas, aquel está constituido por representaciones simbólicas. Estas van más allá de factores estructurales y, por tanto, son un quehacer cotidiano, en un campo de poder marcado por el potencial uso de la violencia legitimada en un territorio y no solo de un sistema administrativo (Das, Poole, Daels y Piñeiro, 2008). El Estado entonces puede ser estudiado en niveles que van desde las observaciones del liderazgo nacional, donde se formulan y asignan recursos; y según las entidades regionales y locales que implementan las políticas, en cuyo caso es posible observar la relación de las políticas nacionales con las demandas de las comunidades territoriales; es la política cara a cara, en la que se puede observar los límites de la acción monopólica nacional debido a los ajustes que ocurren.

Interfaces socioestatales como instrumento analítico

Desde esta noción de Estado propuesta por Migdal, enriquecida por las críticas feministas, proponemos una estrategia teórico-metodológica para abordar el problema de investigación. El encuentro entre el Estado y la sociedad, visto desde las interfaces socioestatales. Este concepto se origina en el trabajo de Norman Long (2007) con el concepto de interfaz social. Este permite dar cuenta de la relación entre Estado y sociedad en los procesos de implementación de políticas de desarrollo rural, con el objetivo de dilucidar la transformación de la política y las respuestas diferenciales de los grupos locales (resistencias, adaptaciones y contradicciones). Con una propuesta etnográfica centrada en el actor y que pone atención a las cosmovisiones y estrategias sustentadas en la experiencia, el autor propone que las interfaces son situaciones en que individuos o grupos pueden definir sus cosmovisiones, posiciones culturales o ideológicas frente a otros que defienden o simbolizan puntos de vista contrarios. Las interfaces ocurren típicamente en momentos en que se entrecruzan mundos de vida o campos sociales diferentes y frecuentemente en conflicto. Más concretamente, caracterizan situaciones sociales donde las interacciones entre actores se orientan en torno al problema de diseñar maneras de entablar puentes, acomodarse, o luchar contra mundos sociales y cognitivos diferentes del otro. El análisis de interfaz se enfoca en los encadenamientos y redes que se desarrollan entre individuos o partes, más que en el individuo o en las estrategias de grupo. A esto se suma la emergencia de un conocimiento producto del “encuentro de horizontes”, es decir, que emerge como un producto de interacción, diálogo, reflexión y contiendas de significados, e involucra aspectos de control, autoridad y poder.

Hevia e Isunza (2010) proponen el concepto de interfaz socioestatal (ISE) desde los trabajos de Norman Long y de Bryan Roberts. Este concepto busca comprender los espacios de interacción entre la sociedad civil y el Estado, en los diversos ámbitos de la política pública. Muchas investigaciones al respecto utilizan el concepto de interfaz socioestatal para analizar particularmente las formas de participación ciudadana y gestión pública (Isunza Vera, 2005; Gurza Lavalle, de Melo Romão y Zaremberg, 2014; Calahorrano Latorre, 2016; Meraz Salinas, 2018). En estas investigaciones, las arenas políticas son espacios políticos dentro de los marcos formales diseñados desde el Estado, en las que es posible observar formas de relaciones personales entre agentes estatales y los ciudadanos; es el “cara a cara”. Por tanto, son espacios constituidos, campos concretos con disputas específicas, donde participan sujetos sociales y sujetos estatales (individuales o colectivos) que cargan con proyectos sociopolíticos (estrategias de conocimiento, normas y valores).

A partir de lo anterior, para el caso de analizar la relación entre las organizaciones de mujeres pescadoras y el Estado, se considerarán los trabajos de Norman Long (2007), Hevia e Isunza (2010). La propuesta conceptual es las interfaces socioestatales como situaciones emergentes, diversas, y que pueden institucionalizarse como no. A diferencia de los espacios de participación ciudadana que predispone el Estado, en los casos investigados por Hevia e Isunza, los servicios públicos que regulan la pesca artesanal tienen pocos espacios de participación regulados, los que se encuentran restringidos por un sesgo cientificista para la toma de decisiones (Villarroel Ríos, 2014). Constantino Villarroel afirma que este sesgo cientificista es utilizado “para no entregar mayores niveles de participación, lo que en ocasiones genera un control del manejo pesquero en base a un sistema coercitivo “de arriba hacia abajo” y centralizado” (Villarroel Ríos, 2014, p. 198). Por tanto, las posibles interfaces socioestatales en la pesca artesanal emergen como presiones desde las organizaciones sociales y territoriales hacia el Estado en la búsqueda de soluciones a problemáticas de género en el sector.

Para analizar las interfaces socioestatales de género emergentes en la pesca artesanal, se consideraron fuentes primarias y fuentes secundarias. En cuanto a las primeras, se revisaron Informes de Balance de Gestión Integral de Sernapesca y Subpesca desde el año 2002 a 2018, informes sobre el proceso de implementación del sistema de género en el PMG y licitaciones para asesorías en la disminución de brechas de género demandadas Subpesca entre 2014 y 2019. El análisis de estos informes permitió perfilar el enfoque de género que desarrollan los servicios públicos que regula la pesca artesanal, sus productos, mecanismos y formas de institucionalidad de género que operan hoy en día. Mientras que respecto de las fuentes primarias, se utilizó una estrategia de triangulación entre entrevistas semiestructuradas, observación participante y talleres grupales territoriales. Las entrevistas semiestructuradas a actores clave, como funcionarios públicos de nivel central y regional y las dirigentes regionales fueron aplicadas entre 2018 y 2019, mientras que las observaciones participantes se realizaron durante el año 2019, en un rol como asesora, acompañando a las dirigentes regionales en reuniones en el Congreso nacional y con autoridades estatales. Este proceso incluyó una participación previa y pos reuniones con representantes políticos y autoridades nacionales. En los talleres grupales discutimos sobre algunas institucionalidades de género y las acciones y objetivos de las acciones de las dirigentes nacionales.

Los roles dinámicos de las mujeres en la pesca artesanal

Los roles tradicionales de las mujeres en la pesca artesanal han sido reducidos al espacio doméstico, invisibles y con trabajos informales. Estos han estado vinculados a labores de cuidado y reproducción, así como la preparación de las artes de pesca, la recolección de orilla y la comercialización.

Sin embargo, el quehacer de las mujeres en la pesca han sido dinámicos y sensibles a los cambios socioculturales, económicos y ambientales del país, y son fundamentales para la subsistencia de localidades costeras rurales y la actividad pesquero-artesanal en sí mismas. Un ejemplo significativo es la provincia de Chiloé, con más de 200 islas, al sur de Chile, donde el rol de las mujeres fue fundamental para la conservación y transmisión del conocimiento y las tradiciones chilota durante las grandes travesías de sus compañeros hacia a la Patagonia chilena y argentina en décadas pasadas. En estos espacios domésticos existía una espacie de dominación matriarcal/machista de acuerdo con la cual la mujer era la jefa del hogar y tomaba decisiones en relación con el cuidado de este y de los hijos, mientras que los hombres tenían gran influencia a partir de los ingresos que traían de sus viajes (Lazo, 2017), pero las formas de vida tradicionales comenzaron a sufrir cambios acelerados debido a la instalación y desarrollo de industrias pesqueras, y posteriormente, al auge de la industria del salmón. Las mujeres optaron por primera vez a un trabajo asalariado, sin descuidar las labores domésticas, lo que les dio mayor autonomía e independencia económica y espacial, y produjo un desplazamiento de lo privado a lo público cada vez más evidente (Lazo, 2017). Estos cambios revelan el rol de las mujeres hasta hoy en día, como trabajadoras independientes, con emprendimientos locales, con cargos dirigenciales en la pesca y organizaciones territoriales, lo que no carece de dificultades, pues mientras los hombres van perdiendo su estatus como proveedores, esto genera tensiones al interior del grupo familiar.

Los nuevos roles de las mujeres en la pesca se complejizan, sobre todo cuando deben compatibilizar sus quehaceres domésticos, económicos y políticos, que las llevan a caer incluso en una triple jornada laboral. Esto es significativo en el actual contexto de la pesca artesanal, que significa una disminución en la disponibilidad de biodiversidad marina, conflictos por el uso de los espacios litorales y el giro hacia la diversificación productiva y valor agregado como estrategia para no depender de la actividad extractiva, lo que hace urgente revalorizar el aporte de las mujeres al sector.

A nivel internacional, la crisis de las pesquerías ha significado el desarrollo de modelos de gestión con enfoque participativo, con propuestas inter- y multidisciplinarias, que reúnen multiescalas de gobiernos, la sociedad civil, científicos y administradores en pro de la protección y del desarrollo de sistemas y recursos costeros. Algunos de estos enfoques son la Gestión Integrada de Zonas Costeras (GIZC) en España (Barragán, Chica y Pérez, 2008) y el Manejo Costero Integrado (MCI) en Uruguay (Baliero et al., 2006), Brasil (Scherer, Asmus, Filet, Sanches y Poleti, 2011) y Ecuador (Caviedes, Arenas-Granados y Carrasco, 2014). No obstante, las experiencias del GIZC y el MCI dan cuenta de que las mujeres vinculadas a las actividades pesqueras tienen una escasa participación en la toma de decisiones. En esta línea, Maricela de la Torre-Castro et al. (2017) ejemplifican cómo se puede llevar a cabo un análisis de género para mejorar la gestión pesquera y poder contrarrestar la insensibilidad que las políticas públicas tienen frente al tema de género como elemento para una gestión adaptativa (Fröcklin, de la Torre-Castro, Lindström y Jiddawi, 2013). Son investigaciones que llaman a sumar a las mujeres como parte importante de las toma de decisiones, tanto en la implementación de intervenciones como en la gestión, que implican dejar a tras la reducción que se hace de ellas a los espacios domésticos y construir nuevas categorías que las comprendan desde su particularidad para, desde ahí, proyectar sus aportes (Lentisco y Lee, 2014). No obstante, Sarah Calhoun, F. Conway y S. Russell (2016) enfatizan que estos modelos de gestión pesqueros no pueden ser pensados marginando la producción de datos que no consideren los aportes de las mujeres desde los espacios domésticos, pues ellas contribuyen al capital social de sus comunidades y suelen asumir el papel de liderazgo en los esfuerzos colectivos.

Redes de mujeres de la pesca, tejiendo nuevas arenas políticas

Los nuevos roles de las mujeres pescadoras artesanales no pueden pensarse al margen de las relaciones de poder en las que están inmersas. Rosa Elena Riaño y Christine Okali (2008), a partir del enfoque centrado en el actor, más allá de problematizar que el diseño de las políticas ha ignorado la complejidad de la mujer (por ejemplo, como parte de la unidad doméstica), identifican factores que inhiben las modalidades de participación de las mujeres en las intervenciones, sin considerar que esta puede verse afectada por la relación de las mujeres con otros actores, como son los funcionarios públicos o técnicos de campo, quienes se enfrentan a las contradicciones entre los objetivos institucionales y las demandas territoriales (Lettelier, 2014). Este enfoque evidencia la complejidad de las relaciones entre los actores -por ejemplo, tensiones y negociaciones de intereses de múltiples actores involucrados (Urrutia, 2015; Soomai, 2017)- en la implementación de las políticas públicas y programas sociales o de desarrollo (Espinoza, 2004).

A comienzos de 2019, comienza a tomar forma una organización de mujeres pescadoras a nivel nacional. No tenemos antecedentes para sostener que es la primera, pero sí podemos afirmar que ha sido la primera en generar presiones y tensiones significativas a nivel local, entre organizaciones de pescadores y, a nivel nacional, con autoridades de gobierno.

Esta red cuenta con tres características. La primera es que está conformada por dirigentes históricas de la pesca artesanal de distintas regiones. Segundo, cuentan con un importante capital humano acumulado y en crecimiento. Y tercero, se encuentran asesoradas por profesionales, que brindan apoyo técnico.

Una de las acciones más significativas que ha logrado esta red fue la elaboración de una propuesta de ley que las incluyera dentro de la actual Ley General de Pesca y Acuicultura. En esta acción convergieron las tres características antes mencionadas, lo que permitió ingresar para ser discutida en la Comisión de Género en el Congreso, mientras que, de forma paralela, se construía una agenda de reuniones con autoridades políticas nacionales, como el subsecretario de Pesca, legisladores de diversas bancadas y jefes comunales.

Estas acciones han significado la emergencia de arenas políticas que generan presión sobre la institucionalidad de género. Estas arenas son un encuentro entre la burocracia y las organizaciones territoriales de mujeres pescadoras que, sin precedentes, busca el reconocimiento de las mujeres a la pesca artesanal.

La institucionalidad de género en la pesca

La institucionalidad de género para el subsector pesquero artesanal da cuenta de un proceso de evaluación de sus servicios y productos, en los cuales se puede incorporar el enfoque de género, para comprometer acciones concretas para desarrollarse en esa línea, como la desagregación de sus bases de datos según sexo, capacitaciones destinadas a funcionarios públicos, talleres sobre empoderamiento a organizaciones de mujeres, visibilidad de los roles de las mujeres por medio de infografías y la elaboración de indicadores de brechas, barreras e inequidades de género.

Estas acciones han sido constantes, pero de baja intensidad. Se han elaborado importantes bases de datos; sin embargo, estas no han significado un análisis institucional que se tradujera en nuevas medidas que sean incorporadas en recientes políticas o propuestas de política pesquera. La institucionalidad ha funcionado cómodamente como un engranaje en el sistema de gestión, alejado de implicancias territoriales o políticas.

La idea de baja intensidad, a pesar de la estabilidad y constancia del mecanismo de institucionalidad de género en Subpesca, es lo que Vicent Von Borries (2010, 2012) denominó como una transversalidad de género con un modelo integracionista débil. Este incorpora el concepto de género netamente a nivel intraburocrático, con procedimientos rutinarios, debido a que el tema se enmarca en el campo de la gestión pública y no en el de la formación de políticas. Este modelo tiene un limitado potencial transformador, despolitiza al concepto de género.

A pesar de que el género como herramienta hace posible que las políticas sean más eficientes y eficaces al proveer información sobre las necesidades de mujeres y hombres, se ha convertido en un instrumento técnico, alejado de los movimientos de mujeres.

Arenas políticas de género en la pesca artesanal

Identificamos cuatro elementos contextuales que constituyen la arena política de género, que dan lugar a interfaces socioestatales en la pesca artesanal. El primero es que la pesca artesanal se encuentra en un proceso de transformación continuo. Las transformaciones están relacionadas con la disminución de la biodiversidad marina, las presiones del mercado, o bien con fenómenos socioambientales. Estas implican arenas de negociación y decisión en varios niveles, con diversos actores, con distintos intereses y recursos sociales. Estas transformaciones son realizadas por la gestión pública de forma interna y burocrática, con pocos espacios de participación ciudadana institucionalizada. Sin embargo, de la relación Estado y sociedad, se crean espacios de negociación a partir de las gestiones que realizan distintos dirigentes sociales, quienes desde sus experiencias, buscan influir en el ajuste de las normativas. Un ejemplo significativo lo constituyen las Áreas de Manejo de Recursos Bentónicos (AMERBS) que, en constante evaluación, ha elaborado cambios en los procesos administrativos y los porcentajes dedicados a cultivos de diversas especies, entre otros, que se consolidó como una figura administrativa que llegó para quedarse. En el caso de esta investigación, nos centramos particularmente en la arena política por el reconocimiento de las organizaciones de mujeres pescadoras para ser parte de estos grandes procesos de transformación.

El segundo elemento corresponde a los principios de igualdad universal de los servicios que regulan la pesca artesanal. Estos están en conflictivo con la propuesta de equidad planteada por las organizaciones de mujeres pescadoras, lo que desemboca en una tensión constante y creciente. Las organizaciones territoriales de mujeres despliegan diversas estrategias para visibilizar y sensibilizar las condiciones de inequidad histórica: seminarios regionales, encuentros regionales y provinciales de mujeres pescadoras, gestiones con autoridades locales como municipios, gobiernos regionales y legisladores son algunas de ellas, que evidencian las actividades conexas que realizan en el encadenamiento productivo.

El tercer elemento es la creciente formalización de mujeres y sus organizaciones, que en 2005 significaba un 8,7% del total nacional y en 2018 era 24% del total de los pescadores formalmente inscritos a nivel nacional. Este dato es significativo para el Estado, y los compañeros pescadores, quienes ya lo instrumentalizan para completar las cuotas de un sindicato, sino que también lentamente las están reconociendo como pares. Asimismo, la misma Red Nacional de Mujeres se encuentra en un proceso de crecimiento, con el objetivo de llegar a mujeres de todo el país.

El cuarto elemento es la relación de distanciamiento de las organizaciones de mujeres con las grandes y tradicionales organizaciones nacionales, como la Confederación Nacional de Pescadores Artesanales de Chile (CONAPACH) y la Confederación Nacional de Federaciones de Pescadores Artesanales de Chile (CONFEPACH). Esto representa una renovación de los interlocutores válidos con que el Estado interactuaba. Sin marginarse u oponerse a las acciones de estas organizaciones nacionales -que también ignoraron históricamente los temas de género-, la red nacional de mujeres pescadoras lleva a cabo una agenda propia. Esta agenda propia, en esta investigación es entendida como empoderamiento político; significa un autorreconocimiento y construcción de demandas y estrategias políticas diferenciadas de los grupos dirigenciales tradicionales.

Interfaces socioestatales de género en la pesca artesanal

La emergencia de la Red Nacional de Mujeres Pescadoras es uno de los agentes catalizadores para la conformación de la arena política y sus múltiples interfaces. Esta arena opera a distintos niveles, en los que se incluyen diversos actores, quienes desde distintas estrategias y discursos, generan espacios de interfaces socioestatales. Distinguimos tres niveles de interfaces que ocurren dentro de esta arena política: niveles locales o comunales, niveles provinciales o regionales y nivel nacional (adaptado de Amanda Sousa Silvino, 2019). Desde los niveles locales, que comúnmente son las caletas, es donde se viven cotidianamente las transformaciones de la pesca artesanal; lugares tranquilos, que desde una mirada superficial parecen inactivos con excepción de las fechas estivales, momento en que la diversificación y el valor agregado ocurren, con sus obstáculos, informalidades y progresos. Es en las caletas donde se vive cotidianamente la inequidad de género que dificulta el reconocimiento del aporte económico y simbólico de las mujeres a la pesca, y en ellas también se consolidan las agrupaciones de mujeres pescadoras, que demandan un reconocimiento y trato distinto al tradicional.

En los espacios comunales, las mujeres pescadoras y sus organizaciones interactúan con oficinas de pesca de los municipios, con concejales y alcaldes, con Sernapesca a través de la fiscalización, con fundaciones como la Fundación para la Promoción y Desarrollo de la Mujer (PRODEMU) y con otras organizaciones de pescadores artesanales. Muchas de sus demandas son canalizadas por vías institucionales, no de forma individual sino colectiva, desde las cuales se pueden rastrear las interfaces, por ejemplo, desde las oficinas de la mujer y de pesca en los municipios, en caso de que existan y en caso de que no existan; muchas veces, son canalizadas partir de otras organizaciones de mujeres. Sus demandas son tan variadas como las actividades económicas que realizan, con la constante preocupación de generar espacios laborales locales y evitar la migración o la alta movilidad.

Este nivel no es la base o el sustento de los siguientes niveles, sino que se retroalimentan constantemente. Estas retroalimentaciones son puntos de conexión, son la emergencia y consolidación de redes, tanto para las organizaciones de mujeres, como para los funcionarios de tipo técnico.

Los espacios provinciales y regionales son instancias de encuentro para las diversas organizaciones de mujeres pescadoras con actores como concejales, representantes del gobierno regional y fundaciones. Estos encuentros ocurren en espacios institucionalizados autogestionados por las mismas organizaciones, o dispuestos por estos actores. Las interfaces socioestatales en este nivel significan encuentros de aprendizaje, tanto para las mismas organizaciones de mujeres, como para los funcionarios públicos, comparten experiencias que buscan sensibilizar sobre los roles de las mujeres y las consecuencias de las inequidades de género sobre ellas, sus familias y comunidades. Y, a pesar de las desigualdades de poder, que ponen en desventaja a las organizaciones de mujeres, estas instancias son oportunidades para proponer soluciones concretas, a corto y mediano plazo, que obligan a los participantes a asumir compromisos de forma pública a los participantes. Son interfaces que mantienen el sello territorial, debido a las particularidades de las pesquerías y los roles de las mujeres en ellos, que evidencian los tipos de relaciones que sostienen las autoridades locales con las del nivel central. En ellas, las relaciones de poder toman un matiz político, no partidista, que se mantiene en las interfaces nacionales.

En los espacios nacionales, la red de mujeres compuesta por representantes de diversas regiones interactúa con autoridades de nivel central. Estos encuentros ocurren en espacios que disponen los representantes estatales, pero cuyo contenido es definido por la red, quienes posicionan de manera política y técnica la necesidad de incorporarse a los programas y regulaciones de la pesca artesanal. Son espacios donde se sintetizan diversas cosmovisiones sobre el Estado, así como sobre los roles de las mujeres, las que se enfrentan en debates, propuestas y compromisos.

En estas interfaces ocurren las resistencias y negociaciones medulares, que son alimentadas por las experiencias de éxitos, fracasos y obstáculos a las que se han enfrentado miembros de la red a nivel local y provincial / regional, y que la posicionan y validan como interlocutora sobre temas de género en la pesca artesanal. Asimismo, en este nivel, la interfaz socioestatal deja en evidencia la falta de información cualitativa sobre las mujeres pescadoras, invisibilizadas por temas económicos y cientificistas esgrimidos por dirigentes tradicionales de la pesca, quienes reafirmaron por décadas la imagen de esta actividad como un subsector masculino y, por tanto, carente de mujeres.

Dinamismo a las formas de institucionalidad de género

En los distintos niveles de las interfaces socioestatales, lentamente se van consolidando puentes entre actores con distintas relaciones de poder. Estos puentes se sustentan sobre la base de nuevos conocimientos que visibilizan a las mujeres pescadoras a partir de sus experiencias cotidianas como encarnadoras, recolectoras de orilla, buzas, emprendedoras y dirigentas. Aunque en distintos grados, lo local, provincial/regional y lo nacional se encuentran interrelacionados entre sí, alimentándose constantemente de experiencias, discursos y estrategias que van dejando atrás la desconexión que caracterizó a las pequeñas organizaciones de mujeres pescadoras.

Las interfaces socioestatales propuestas por Hevia e Insunza (2010) nacen como espacios institucionalizados por el Estado para vincularse con la sociedad, particularmente mediante el mecanismo de participación ciudadana. Para este caso, las interfaces socioestatales no están predefinidas por el Estado -aunque sí son administradas bajo su dinámica (reglas y tiempos)-, sino que emergen de la presión de las organizaciones de mujeres pescadoras, que a un capital social acumulado y haciendo una lectura de su contexto forjan espacios para ser escuchadas.

En todos los casos, un nudo crítico para las interfaces socioestatales es la falta de mecanismos de participación ciudadana. La gran mayoría de los actores se han consolidado históricamente desde las experiencias de asistencialismo o de consulta, por tanto, la agencia de las organizaciones de mujeres pescadoras en todos los niveles genera desafíos en todas las direcciones. El desafío se traduce en que tanto los miembros de la sociedad como del Estado deben elaborar estrategias para el debate y diálogo político, que se materialice en propuestas coconstruidas. Estas interfaces, a su vez, significan formas de control y evaluación sin precedentes para los servicios públicos que regulan el subsector pesquero artesanal, pues los temas de género no estaban en la agenda política hasta hace poco, sino que mantenían la agenda técnica y burocrática de la gestión estatal. Este punto se convierte en el principal elemento de tensión entre los agentes del Estado y las organizaciones de mujeres.

Por lo tanto, las áreas políticas antes descritas constituyen el escenario para el desarrollo de esta tensión, que significaría dar dinamismo a las formas de institucionalidad de género vigentes dentro de los servicios públicos que regulan la pesca artesanal. Mucha de la institucionalidad de género -como por ejemplo, los indicadores de BBI- hasta ahora no han sido cuestionados por las organizaciones de mujeres, y permanecen más bien estables en el tiempo. Sin embargo, según sus escalas, estas interfaces están planteando la necesidad de revisar los productos estratégicos institucionales, con el objetivo de discutir cómo incorporar la perspectiva de género en ellos. Un claro ejemplo es el de los fondos concursables para el fomento productivo, pues aun cuando en la actualidad se los describe como neutrales de género, la participación de las mujeres y sus organizaciones en ellos es muy baja. Las arenas políticas han significado la lucha por una cuota para las mujeres pescadoras, con fondos específicos para ellas, lo que apunta directamente a una posible disminución de las brechas y barreras de inequidad de género comprometidas anualmente en el PMG.

Estas tensiones en la institucionalidad de género ponen al descubierto las diferencias entre la imagen autónoma del Estado y sus prácticas, en la cual muchas veces los discursos de las autoridades limitan su voluntad política por estar convencidos de que no les corresponde hacerse cargo de los temas de género (Guerrero Caviedes, 2006; Massolo, 2006; Von Borries, 2010).

La imagen unitaria que se tiene del Estado es que ha ignorado a las mujeres pescadoras al no brindarles un reconocimiento particular a sus labores en el Registro Pesquero Artesanal (RPA), lo que las deja como trabajadoras informales, sin protección social y con pocas herramientas para participar en fondos concursables o en programas de desarrollo productivo. Pero por otra parte, el Estado reconoce que existen BBI de género que deben ser atendidas por los organismos que gestionan y regulan la pesca artesanal. Asimismo, por un lado, no las reconoce como un usuario con intereses diferenciados a los de sus compañeros, mientras que por otro, en sus prácticas territoriales, el Estado y los funcionarios públicos crean mecanismos locales para atender las demandas de las organizaciones de mujeres, como mesas intersectoriales.

En los territorios, los funcionarios públicos tienen distintos niveles de autonomía, mientras que otros se encuentran sujetos a los niveles centrales. Los distintos grados de autonomía y su contacto con las experiencias de las mujeres pescadoras los hacen más sensibles a las inequidades de género, y esto permite tomar medidas concretas, en su mayoría a corto plazo. Este cotidiano se construye desde la participación de las mujeres como usuarias de diversos espacios públicos que cargan consigo múltiples categorías, esto es: pescadoras, trabajadoras asalariadas, campesinas, emprendedoras e indígenas.

Conclusiones

La creciente participación de las mujeres pescadoras artesanales en los espacios públicos y políticos da cuenta de la necesidad de actualizar las formas de institucionalidad de género que hasta ahora atienden las brechas, barreras e inequidades de género. Existe una línea de base, construida con datos cualitativos elaborados por Sernapesca desde 2005 a la fecha, como insumos para la toma de decisiones en espacios participativos, en los que debería incluirse nformación cualitativa territorial, y las barreras de género identificadas por los mismos servicios.

La arena política y las interfaces socioestatales conforman una herramienta teórica metodológica pertinente para visualizar y comprender la agencia de las mujeres y sus diversas estrategias políticas no partidistas. Esta agencia se consolida por un capital social que se enriquece desde la experiencia cotidiana de sus pares, tanto en el liderazgo político como en la resolución de problemas, y que convierte a la red de mujeres pescadoras en un hito en el proceso de empoderamiento de las organizaciones de mujeres a nivel nacional y, por tanto, en un interlocutor válido por las autoridades nacionales y regionales.

La institucionalidad de género al interior de Subpesca y Sernapesca aún se encuentra escasamente desarrollada, en parte debido a que son servicios públicos con perfil científico y económico, que margina a las comunidades locales como agentes, esto a pesar de experiencias de comanejo en las AMERBS. A esto debemos sumar la falta de voluntad política de diversas autoridades, quienes deberían impulsar iniciativas no solo orientadas al manejo de los recursos, sino al trabajo con las comunidades locales, las cuales viven día a día las transformaciones del sector. Un ejemplo de ellas son los Planes de Manejo por pesquerías, los que, elaborados por diversos actores -entre los que destacan científicos, funcionarios públicos y representantes de pescadores-, no consideran la participación de las mujeres, a pesar de que son ellas quienes dan valor agregado y participan de la comercialización de los recursos, sobre todo en algas.

La formación y consolidación de una red nacional de mujeres de la pesca artesanal en Chile se suma a experiencias internacionales como la Red Española de Mujeres de la Pesca o la Red Europea de Mujeres del sector de la Pesca y la Acuicultura (AKTEA), las que han construido, desde 2006, una plataforma de organizaciones que abogan por el reconocimiento formal del papel de las mujeres de la pesca y acuicultura, el acceso a espacios de toma de decisiones y un desarrollo sostenible de esta industria. En otras palabras, a partir de la autoorganización política, estas redes buscan dar voz a quienes no se sienten escuchadas.